sách pháp luật và phát triển về quy trình lập pháp, 2007, do
đó một số bình luận liên quan đến các quy định của Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũ cần được đối
chiếu với các quy định mới của Luật năm 2008)</div>
Ai từng theo dõi kỹ các hoạt động của Quốc hội có thể
nhận thấy một hiện tượng khá thú vị: Có những chuyện
được các đại biểu Quốc hội đào xới rất nhiều lần,
nhưng lại theo cùng một góc tiếp cận, chứ không phải là
nhiều lần rồi làm sáng tỏ được vấn đề, và lần cuối
không khác lần đầu được bao nhiêu. Bộ luật dân sự sửa
đổi được thông qua trong Quốc hội khoá XI là một ví dụ:
trong gần một năm, qua bảy, tám lần thảo luận đi, tranh luận
lại, cho đến ngay tận trước khi thông qua, các đại biểu
vẫn băn khoăn với câu hỏi của lần thảo luận thứ nhất là
có nên đưa các vấn đề hiến xác, thay đổi giới tính,
quyền được chết… vào Bộ luật dân sự hay không. Những
băn khoăn này là có thể hiểu được. <em><strong>Nhưng có một
điều không thể hiểu được là sau nhiều lần thảo luận như
vậy mà những câu hỏi đó vẫn chưa có lời giải.</strong></em>
Trong khi đó nhiều nước trên thế giới họ giải quyết vấn
đề này từ trước khi soạn thảo luật. Vậy họ làm như thế
nào? Hoạt động làm luật của họ gồm những bước đi nào
để không bị trùng nhau, đỡ tốn thời gian mà vẫn giải
quyết được những vấn đề gốc rễ của cuộc sống đặt ra
cho luật? Bài viết này sẽ tóm lược cách làm ở các nước,
các bước đi của họ trong quá trình làm luật[1], đồng thời
so sánh với cách làm ở nước ta,[2] từ đó rút ra một vài
kết luận sơ bộ và kiến nghị tổng quát nhằm góp phần hoàn
thiện quy trình lập pháp nước nhà.
<div class="boxright200"><div class="quotebody"><div class="quoteopen"><img
class="quoleft" src="/misc/quoleft.png"/></div>Còn ở nước ta, chúng ta
hay kêu gọi đưa pháp luật vào cuộc sống, hay than phiền là
luật chưa vào được cuộc sống. Nhưng điều không kém phần
quan trọng là theo chiều ngược lại, luật phải bắt nguồn
từ cuộc sống, hỏi xem, người dân, xã hội có cần đến
luật đó hay không, có nghĩa là đưa cuộc sống vào luật.<img
class="quoright" src="/misc/quoright.png"/> <br
class="quoteclear"></div></div>
Quy trình làm luật ở các nước gồm các bước sau: phân tích
từ góc độ chính sách đối với dự luật; phê duyệt về
mặt chính sách đối với dự luật; soạn thảo dự luật;
thẩm định hoặc thẩm tra dự luật; phê duyệt dự luật; tham
vấn nhân dân (nếu cần thiết), xem xét và thông qua. Dù là dự
luật của Chính phủ hay của cá nhân hoặc nhóm đại biểu
Quốc hội đều phải trải qua quá trình này.[3] Nhưng vì đại
đa số các dự luật ở các nước là do chính phủ soạn thảo
và trình ra nghị viện[4], nên xin được trình bày về quy trình
làm luật ở các nước với sự tham gia của chính phủ. Quy
trình đó có các bước sau: phân tích chính sách lập pháp, phê
duyệt chính sách, soạn thảo dự luật, tham vấn nhân dân (nếu
cần thiết), thẩm định dự luật, phê duyệt dự luật (các
bước này làm ở Chính phủ), trình dự luật cho Quốc hội
đọc lần một, xem xét ở các uỷ ban của Quốc hội, trình
Quốc hội đọc lần hai, xem xét ở các uỷ ban, trình Quốc
hội đọc lần ba để thông qua.
<h2>1. Phân tích chính sách</h2>
Công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp ở nhiều nước
là phân tích chính sách. Phân tích chính sách bao gồm: nhận
biết vấn đề đang phát sinh trong xã hội; tìm nguyên nhân của
vấn đề; đề ra giải pháp (nếu cần đến giải pháp ban hành
luật thì mới ban hành); nghiên cứu các vướng mắc về tính
hợp hiến, hợp pháp; đánh giá tác động của đạo luật dự
kiến ban hành; nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm
triển khai các quy định của văn bản pháp luật[5] (Xem thêm
phương pháp luận về phân tích chính sách trong hộp dưới
đây). Một số nước còn có luật quy định bắt buộc cơ quan
ban hành văn bản phải tiến hành đánh giá tác động của văn
bản sẽ ban hành đối với các đối tượng chịu sự điều
chỉnh (tiếng Anh gọi là Regulatory Impact Assessment- RIA). Luật
này có thể đề cập đến mọi lĩnh vực, hoặc trong những
lĩnh vực nhất định như môi trường, sử dụng đất, xây
dựng…[6]. Chỉ sau khi đã "bắt mạch" cẩn thận, nếu cho
rằng cần phải dùng đến "thang thuốc" luật để "chữa
bệnh", cơ quan của chính phủ mới giải trình trước toàn
thể chính phủ về sự cần thiết phải "bốc thuốc", tức
là phê duyệt chính sách.
<blockquote><h2>Hộp: Phương pháp luận về phân tích chính sách
công</h2>
Khi nghiên cứu quá trình xây dựng và thực thi chính sách công
hoặc nghiên cứu nội dung chính sách công, việc phân tích chính
sách công cần giải đáp năm vấn đề cơ bản:
<h3>1. Phân tích tình hình thực tế</h3>
Sự thật khách quan tồn tại độc lập ngoài ý muốn của con
người. Còn chính sách công là sản phẩm của hành vi quản lý
của chính phủ, do chính phủ lựa chọn. Do đó, điều cơ bản
trong việc phân tích chính sách là lựa chọn những sự thật
có giá trị.
<h3>2. Phân tích giá trị.</h3>
Việc phân tích giá trị trong chính sách công chủ yếu nhằm
xác định giá trị của một chính sách nào đó. Chính sách
không những cần phát huy tính tích cực, sáng tạo, chủ động
của mỗi thành viên trong xã hội mà còn phải làm cho họ tập
trung vào việc thực hiện mục tiêu mà Chính phủ theo đuổi.
<h3>3. Phân tích quy phạm</h3>
Chính sách công không những cần quy phạm hành vi của cá thể
và quần thể mà còn phải không ngừng giải quyết mâu thuẫn
và xung đột phát sinh trong quá trình hành vi của con người,
thực hiện sự điều khiển hữu hiệu đối với công việc
công cộng của xã hội.
<h3>4. Phân tích tính khả thi</h3>
Việc phân tích tính khả thi của chính sách bao gồm: khả thi
về chính trị, khả thi về kỹ thuật, khả thi về kinh tế.
Tính khả thi về kinh tế, kỹ thuật càng lớn thì càng ảnh
hưởng đến tính khả thi về chính trị.
<h3>5. Phân tích lợi ích</h3>
Thỏa mãn lợi ích của quần chúng nhân dân, bảo hộ lợi ích
của quần chúng nhân dân, phát triển lợi ích của quần chúng
nhân dân là nguyên tắc cơ bản nhất của chính sách công. Do
đó, phân tích lợi ích là vấn đề bản chất nhất trong việc
phân tích chính sách công.</blockquote>
Có vẻ như hiện nay ở nước ta một số công việc của công
đoạn phân tích chính sách được quy định tại các Điều 26,
61 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm những
việc sau đây: "tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh
giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan
đến dự án; khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội liên quan
đến dự án". Theo quy định của các Điều 26, 61 thì những
công việc này phải được tiến hành trong giai đoạn soạn
thảo dự án văn bản pháp luật. Tuy nhiên, như đã trình bày
ở trên, theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới,
giai đoạn phân tích chính sách thường được tiến hành
trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản. Còn ở ta bắt đầu
bằng chương trình xây dựng pháp luật, Chính phủ không thông
qua chính sách lập pháp trước mà thông qua toàn văn dự luật
khi nó đã được soạn thảo xong. Nghĩa là không bắt mạch
trước khi bốc thuốc, cứ theo kinh nghiệm, hoặc nghĩ ra bệnh,
hoặc thấy biểu hiện bề ngoài mà bốc thuốc. Ứng với ví
dụ về Bộ luật dân sự của nước ta, việc đưa hay không
đưa các vấn đề mới mẻ vào Bộ luật phải được cơ quan
của chính phủ phân tích kỹ, giải trình rõ ngay ở bước này
và chuẩn bị sẵn những lý lẽ của mình để bảo vệ nó
trước Quốc hội (mà chủ yếu là trước ủy ban có liên quan).
Chưa nói hoạt động khảo sát, đánh giá, phân tích ở nước
ta còn tiến hành một cách chiếu lệ, hình thức[7].
<h2>2. Soạn thảo dự luật</h2>
Luật và pháp lệnh của ta do nhiều cơ quan khác nhau soạn thảo
theo nhiều cách thể hiện và quan niệm về chuẩn mực kỹ
thuật khác nhau. Bộ Tư pháp được giao chủ trì soạn thảo
một số lĩnh vực chung như hình sự, dân sự, tư pháp, quyền
và nghĩa vụ công dân. Các bộ, ngành khác soạn thảo văn bản
thuộc thẩm quyền quản lý chức năng của mình. Một số ít
trường hợp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra quyết định
thành lập ban soạn thảo riêng hoặc liên ngành. Hệ quả dễ
thấy là: Nhiều "đầu bếp", cộng với thiếu chuẩn thống
nhất[8], dẫn đến tuỳ tiện. Nói một cách khác, nếu sử
dụng kỹ thuật soạn thảo tuỳ tiện, không theo chuẩn mực
thì không đạt được hiệu quả điều chỉnh hành vi, hoặc quy
phạm pháp luật được thể hiện khác với ý đồ của người
đưa ra sáng kiến lập pháp/ nhà lập pháp. Bởi vậy, nếu trong
khâu lập luận về phân tích chính sách, nhà lập pháp và
người đưa ra sáng kiến lập pháp phải thể hiện ý đồ lập
pháp rõ ràng, thì trong khâu soạn thảo (kỹ thuật lập pháp)
nhà soạn thảo (các công chức, chuyên gia, tư vấn) phải trung
thành với ý đồ lập pháp.
Để giải quyết vấn đề thống nhất trong kỹ thuật thể
hiện văn bản, trên thế giới hiện nay vẫn có hai cách làm:
một là như ở nước ta, ví dụ ở các nước châu Âu lục
địa, dự luật liên quan đến thẩm quyền chức năng bộ nào
thì giao bộ đó chuẩn bị[9]; ở Pháp nếu dự luật liên quan
đến nhiều bộ thì thành lập Ban soạn thảo liên bộ (kèm theo
là thông tư liên ngành hướng dẫn)[10]; hai là, đặt ra chuẩn
thể hiện văn bản đồng thời tập trung chuyên môn hoá công
tác soạn thảo văn bản vào một bộ phận chuyên môn. Ví dụ,
ở Canada, giúp các bộ, ngành thể hiện dự án luật là một
bộ phận đặt ở Bộ tư pháp; còn đối với dự luật mà
nghị viện thành lập Ban soạn thảo, thì giúp việc Ban soạn
thảo này là một bộ phận chuyên soạn thảo văn bản của Văn
phòng nghị viện.[11]; hoặc như ở Thái Lan có Hội đồng nhà
nước chuyên chịu trách nhiệm tư vấn soạn thảo từ giai
đoạn dự án luật đang ở phía chính phủ cho đến hết quy
trình lập pháp[12].
Bộ phận chuyên soạn thảo luật này bao gồm những chuyên gia
giỏi nhất, được đào tạo về "dịch chính sách" sang ngôn
ngữ pháp lý. Mặc dù nằm ở Bộ tư pháp, nhưng ban này không
phụ thuộc vào Bộ này, khi soạn thảo sẽ có cả chuyên gia
chuyên ngành có liên quan (cũng là người rất giỏi) của Bộ
khác cử sang cùng tham gia[13]. Cách làm này, cộng với bước
phân tích chính sách nói trên giải đáp hai câu hỏi lâu nay
vẫn gây tranh cãi ở ta: ai soạn thảo luật, và làm thế nào
để tránh việc đưa lợi ích cục bộ vào dự luật[14]. Lỗi
kỹ thuật pháp lý cũng rất ít khi xảy ra vì toàn chuyên gia
giỏi làm việc này. Cơ quan chuyên thể hiện các dự thảo có
nhiệm vụ giữ mối liên hệ chặt chẽ với bộ phận phân
tích chính sách lập pháp của các bộ, ngành để thể hiện
đúng chính sách của cơ quan đề xuất theo chuẩn chung.
Việc tập trung soạn thảo vào một bộ phận chuyên môn nhằm
bảo đảm chuẩn hoá văn bản pháp luật về hình thức và kỹ
thuật, đồng thời các bộ, ngành lại có điều kiện tập
trung thời gian vào nghiên cứu và hoạch định chính sách, hạn
chế cục bộ bản vị. Tóm lại, để thống nhất kỹ thuật
lập pháp phải thống nhất cơ quan chuyên "viết luật" theo
chuẩn thể hiện thống nhất; tránh tình trạng nhiều đầu
bếp. Cho dù hiện nay đã có cẩm nang soạn thảo VBQPPL của Bộ
tư pháp nhưng tình trạng không thống nhất trong kỹ thuật lập
pháp vẫn còn phổ biến ở nước ta; đó là chưa nói tới các
VBQPPL của địa phương. Nếu có một cơ quan chuyên soạn thảo
với những chuẩn mực đã được định hình, cộng với một
chính sách lập pháp đã được phân tích cẩn thận, chất
lượng luật chắc sẽ tăng lên; những bất cập như luật
"chung chung" sẽ giảm nhiều, cũng như việc soạn thảo các
văn bản dưới luật theo nguyên tắc ủy quyền cũng bớt tùy
tiện, giảm thiểu khả năng lợi dụng khoảng trống mà luật
"chung chung" để lại cho lập quy.
Cuối cùng, ở công đoạn Chính phủ, sau khi được thẩm định
về ngôn ngữ, kỹ thuật pháp lý, tính hợp hiến, hợp pháp,
dự luật được trình trước toàn thể chính phủ xem xét, phê
duyệt trước khi đưa sang Quốc hội.
<h2>3. Tham vấn công chúng</h2>
Đối với nhiều dự luật, pháp luật các nước đòi hỏi cơ
quan soạn thảo phải đưa ra tham vấn công chúng (public
consultation)[15]. Ở nhiều nước, quyền của công chúng tham gia
vào quá trình xây dựng pháp luật, chính sách được quy định
ở mức cao nhất trong hệ thống pháp luật, kể cả trong Hiến
pháp, nhất là trong lĩnh vực môi trường. Ví dụ, Hiến pháp
1997 của Thái Lan quy định, "công dân có quyền tham gia vào
quá trình hoạch định và xây dựng chính sách của nhà nước,
vào việc thực thi các hoạt động hành chính có thể ảnh
hưởng đến quyền và tự do của công dân đó được pháp
luật bảo đảm". Không những thế, trong lĩnh vực môi
trường, Điều 56 Hiến pháp nói trên cũng cấm tiến hành bất
kỳ dự án hay hoạt động nào mà chưa nghiên cứu tác động
về môi trường với sự tham gia của các tổ chức, các nhà
khoa học về môi trường. Điều 59 quy định quyền được cung
cấp thông tin về môi trường, quyền góp ý kiến về các tác
động môi trường của các dự án tiềm năng. Hiện nay Hội
đồng nhà nước Thái Lan đang soạn thảo dự án Luật tham vấn
công chúng tạo điều kiện cho công chúng tham gia vào quá trình
ra quyết định. Trong quá trình soạn thảo dự án, HĐNN Thái Lan
đã tham vấn với nhiều tổ chức, cơ quan về các phương thức
thu hút ý kiến, các dạng hoạt động cần phải tổ chức tham
vấn và cơ quan chịu trách nhiệm phản hồi về ý kiến công
chúng.
Ở Mỹ, cơ quan ban hành văn bản pháp luật phải lấy ý kiến
công chúng. Công báo (Federal Register) là công cụ đăng tải các
luật, dự thảo luật, thông báo của các cơ quan liên bang, các
văn bản của hành pháp; được cập nhật vào 6 giờ chiều
hàng ngày, phát hành từ thứ hai đến thứ sáu.[16] Còn
Regulation.com là diễn đàn trên mạng để công chúng tham gia
đóng góp ý kiến về các dự thảo luật đã được đăng công
khai trên Federal Register. Trong một số trường hợp, bên cơ quan
chính phủ phải tổ chức những buổi gặp mặt công chúng
(public hearings), trực tiếp đưa chứng cứ, trình bày lý lẽ,
nghe và giải đáp thắc mắc. Theo Luật về thỏa ước trong ban
hành văn bản pháp quy (Negotiated Rulemaking Act), cơ quan chính phủ
khi ban hành văn bản cũng phải đạt được thỏa thuận với
các bên có liên quan thông qua một ủy ban điều đình do các
bên liên quan cử ra[17].
Ở Canada, nguyên tắc xây dựng pháp luật là phải lấy ý kiến
công chúng; để công chúng có cơ hội tham gia vào quá trình xây
dựng pháp luật; các đối tượng chịu sự tác động của dự
thảo có thể yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp các thông tin
cơ bản của dự luật[18]. Công báo Canada (Canada Gazette) là công
báo chính thức của Chính phủ Canada từ năm 1841, công cụ tham
vấn giữa Chính phủ và người dân, công cụ cho phép người
dân tham gia và đóng góp ý kiến vào quá trình xây dựng pháp
luật. Nội dung đăng tải gồm dự thảo cuối cùng của luật
để lấy ý kiến công chúng, các nhóm đối tượng có liên quan
và cá nhân có cơ hội được đọc và góp ý kiến về dự
thảo tại giai đoạn cuối cùng trong quá trình xây dựng luật
trước khi thông qua; các văn bản đã được ban hành; các thông
báo chính thức, các bổ nhiệm chính thức. Việc đăng tải các
thông tin trên là bắt buộc theo quy định của Statutory Instrument
Act.
Còn ở nước ta, chúng ta hay kêu gọi đưa pháp luật vào cuộc
sống, hay than phiền là luật chưa vào được cuộc sống. Nhưng
điều không kém phần quan trọng là theo chiều ngược lại,
luật phải bắt nguồn từ cuộc sống, hỏi xem, người dân, xã
hội có cần đến luật đó hay không, có nghĩa là đưa cuộc
sống vào luật.
Muốn vậy, sự tham gia của nhân dân góp phần rất lớn trong
việc nhận ra các vấn đề trong xã hội, tạo cơ sở để phân
tích chính sách trước khi xây dựng văn bản pháp luật. Những
người chịu tác động của một quyết sách sắp ban hành cần
có cơ hội khả thi tối đa để đóng góp ý kiến hoặc tham gia
vào quá trình ra quyết định. Sự tham gia này cũng chứng tỏ
quyền được nghe và quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước
phải công khai và có trách nhiệm. Công chúng hiểu rõ họ cần
cái gì, nên có thể mách bảo nhiều giải pháp tốt mà các
chuyên gia cũng không ngờ tới. Một nguyên nhân nữa để thu
hút sự tham gia của công chúng là: khi được tham gia, công
chúng thấy mình thực sự là một thành viên trong quá trình
đó, có vai trò tích cực trong đó, nên các quyết định sẽ
được tiếp nhận và ủng hộ nhiều hơn, tránh được những
vướng mắc sau này trong khi thực thi.
Tuy nhiên, câu hỏi ở đây là nhân dân tham gia đóng góp ý
kiến vào quá trình xây dựng pháp luật như thế nào? Lâu nay
việc lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật diễn ra khá
rầm rộ, nhưng ngay các chuyên gia pháp luật, những người
trực tiếp tổ chức công việc này cũng nhận xét về tính
hình thức của nó[19]. Nguyên nhân có nhiều, mà một trong số
đó là chưa xác định đúng mục đích: nếu vẫn kỳ vọng
nhân dân sẽ đóng góp ý kiến có tính chất chuyên môn, đó
sẽ là một sự kỳ vọng quá mức và lệch hướng. Để tham
gia góp ý cho một dự thảo văn bản pháp luật, không chỉ cần
đọc, nắm được nội dung của nó, mà còn phải biết các văn
bản liên quan, từ Hiến pháp, luật, thông tư cho đến nghị
định. Bởi vậy, ngay cả số người đọc dự thảo từ đầu
đến cuối để hiểu đã rất ít, chứ chưa nói đến tham gia
góp ý.
Như vậy, điều cần hỏi dân là văn bản luật sẽ tác động
ra sao đến lợi ích của họ. Do đó, trong tập hợp các ý
kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, các chuyên gia
được trực tiếp cử ra làm công việc tổng kết, phân tích
các ý kiến đó sẽ lọc ra những vấn đề có tính chất chính
sách, liên quan đến những lợi ích điển hình của nhóm, giới
hoặc lợi ích chung. Từ những vấn đề lợi ích này mà cơ
quan có thẩm quyền sẽ giao lại cho các chuyên gia chuyên soạn
thảo văn bản thể hiện thành câu chữ, quy phạm cụ thể. Có
quan điểm cho rằng, đối với đông đảo nhân dân, khi đăng
dự thảo, cần kèm theo thuyết minh rõ ràng về một số vấn
đề lớn nhất, có nhiều ý kiến tranh cãi nhất, chứ lấy ý
kiến của một bộ luật đồ sộ như Bộ luật dân sự 1995
trước đây có 836 điều mà kỳ vọng nhân dân sẽ góp ý từng
điều cụ thể thì không khả thi và không thực chất[20]. Đối
với những vấn đề chuyên sâu, chuyên môn, cần lấy ý kiến
giới chuyên gia, nhưng cũng tránh hình thức, đi vào từng lĩnh
vực hẹp, đưa ra các vấn đề để chuyên gia tranh luận. Bên
cạnh đó, cần có cái nhìn tổng thể từ các chuyên gia không
phải trong lĩnh vực pháp luật, mà cả về kinh tế, lịch sử,
xã hội học…
Trong thực tiễn nước ta, Luật Doanh nghiệp là một minh chứng
rõ ràng rằng, muốn luật vào cuộc sống thì trước hết cần
đưa cuộc sống vào luật. Dự thảo Luật Doanh nghiệp đã
được đưa ra lấy ý kiến một cách thực chất trong giới
doanh nhân, các ý kiến đóng góp được tiếp thu khá nghiêm
túc, bởi vậy Luật đã và đang phát huy tác dụng thực tế
rất lớn[21].
<h2>4. Xem xét, thông qua ở Quốc hội</h2>
Ở công đoạn Quốc hội nhiều nước, dự luật được xem xét
theo quy trình ba lần đọc, mỗi lần đọc là một lần xem xét
dự án luật tại phiên họp toàn thể: ví dụ ở Anh và các
nước theo mô hình Anh, lần đọc thứ nhất có mục đích giới
thiệu dự án luật, lần đọc thứ hai có mục đích xem xét
các nguyên tắc cơ bản của dự án luật, và lần đọc thứ ba
là lần đọc xem xét, thông qua dự án luật. Đặc biệt, ở
những nước đó, tại lần đọc thứ nhất, các nghị sĩ chỉ
quyết có mỗi một chuyện là có nên tiếp tục thảo luận về
dự luật này tại lần đọc thứ hai hay là trả về cho chính
phủ, và chấm hết, không tranh luận gì thêm nữa[22]. So sánh
với Quốc hội nước ta, chẳng hạn trong kỳ họp thứ 7 Quốc
hội khoá XI, câu chuyện có nên thông qua Dự án Luật giáo dục
hay không đáng lẽ ra phải được quyết từ đầu nếu có quy
trình hợp lý hơn như ở các nước.
Trong quy trình này, uỷ ban của Quốc hội liên quan đến dự
luật có vai trò hết sức lớn. Tuỳ theo từng nước, dự luật
được gửi tới uỷ ban giữa lần đọc thứ nhất và lần
đọc thứ hai, sau đó giữa lần đọc thứ hai và lần đọc
thứ ba; hoặc chỉ giữa lần đọc thứ hai và thứ ba. Nếu dự
luật được gửi ngay từ sau lần đọc thứ nhất, uỷ ban có
thể quyết cả những chuyện then chốt như có nên tiếp tục
đưa dự luật ra thảo luận trước toàn Quốc hội hay
không[23]. Còn nếu dự luật được gửi sau lần đọc thứ hai,
uỷ ban sẽ xem xét chi tiết dự án luật và chỉnh lý dự án
luật theo những nguyên tắc đã được phiên họp toàn thể
của Quốc hội quyết định tại lần đọc thứ hai. Nhưng dù
theo mô hình nào chăng nữa, uỷ ban rà soát rất kỹ trước khi
đưa ra xem xét trước toàn thể Quốc hội. Ở hầu hết Quốc
hội các nước trên thế giới, uỷ ban chính là nơi cung cấp
những kiến thức chuyên sâu về chính sách được thể hiện
trong dự luật và cũng chính là nơi giải quyết những vấn
đề kỹ thuật phức tạp nhất của dự luật. Uỷ ban tạo ra
những khoảng không gian và thời gian cần thiết để phân tích
và thảo luận về dự án luật một cách hiệu quả hơn so với
các phiên họp toàn thể. Giai đoạn uỷ ban tránh cho Quốc hội
phải mất thì giờ bàn những chuyện chuyên sâu về chuyên môn,
nếu có khúc mắc gì về chuyên môn, chính phủ chủ yếu phải
giải trình trước các uỷ ban[24]. Mặc dù ở mọi Quốc hội,
phiên họp toàn thể vẫn là nơi quyết định cuối cùng đối
với dự án luật, nhưng uỷ ban lại là nơi chiếm nhiều thời
gian nhất trong tiến trình xem xét dự luật ở công đoạn Quốc
hội. Vì thế, dù làm việc quanh năm, chứ không chỉ xuân-thu
nhị kỳ như ở ta, nhưng thời gian ngồi họp toàn thể ở hội
trường ở Quốc hội các nước không nhiều, thậm chí ít hơn
cả kỷ lục ngồi ròng rã hơn một tháng liền như ở Quốc
hội của ta. Ngồi như thế mà không buồn ngủ mới là kỷ
lục, như kênh CNN quay cảnh họp của Quốc hội Trung Quốc, các
đại biểu nước này vì phải ngồi nghe lâu quá đã ngủ vùi
ngay ở phiên họp. Nó cho thấy ngồi liền tù tì như thế ở
phiên họp toàn thể không phải là cách làm việc hợp lý,
hiệu quả. Trong khi đó, công việc của các uỷ ban ở ta vẫn
còn khá nhàn nhã, như nhiều đại biểu chuyên trách từng cho
biết là ít có việc mà làm[25].
5. Thay lời kết luận: xây đường ray mới
Tóm lại, với quy trình lập pháp như ở một số nước trên
đây, dự luật được thông qua nhanh ở Quốc hội mà vẫn
đảm bảo chất lượng, bởi mấy lẽ sau:
Thứ nhất, có môt sự liên thông giữa công đoạn Chính phủ
và công đoạn Quốc hội. Cũng giống như xây nhà, một công
trình đã bị thiết kế dở thì khâu thẩm định khó có thể
nâng cao được chất lượng của nó. Trong hoạt động lập
pháp, Quốc hội và Chính phủ cần gắn bó rất chặt chẽ với
nhau. Bởi lẽ với sự phân công phân nhiệm, quy trình hoạch
định, quyết định chính sách của đất nước vẫn là một
quy trình thống nhất cần đến sự tương tác giữa lập pháp
và hành pháp. Trong quy trình liên thông này, với tư cách là cơ
quan đại diện cho dân, lập pháp sẽ phản biện lại các chính
sách pháp luật mà hành pháp đã đề ra. Đây là lúc lập pháp
thực hiện chức năng làm luật trong mối tương quan chặt chẽ
với chức năng giám sát và đại diện. Một đạo luật sẽ
được lập pháp thông qua nếu bảo vệ được lợi ích của
đất nước và đáp ứng nhu cầu của sự phát triển. Như
vậy, một khi dự luật làm tổn hại những lợi ích và nhu
cầu đó, lập pháp phải thể hiện vai trò "canh cổng" đối
với hành pháp.
Trong khi đó, ở nước ta dường như vẫn coi lập pháp chỉ là
công việc của Quốc hội, cắt khúc công đoạn làm luật ở
Quốc hội ra khỏi một quy trình lập pháp chung, tổng thể,
trong đó có cả công đoạn ở Chính phủ. Mỗi khi nhắc đến
thuật ngữ "lập pháp", hầu như chúng ta chỉ nghĩ đến các
hoạt động ở Quốc hội. Hơn thế, vì quan niệm này mà việc
xây dựng pháp luật đang đi theo một quy trình lập pháp chưa
chuẩn lắm: nó bắt đầu từ lập chương trình xây dựng pháp
luật ở Quốc hội, mà lại không phải từ việc phân tích các
tác động tiềm năng của một đạo luật đối với xã hội,
do các cơ quan bên Chính phủ phải làm. Xuất phát từ quan niệm
này mà chúng ta vẫn để lọt nhiều đạo luật có chất
lượng kém ra Quốc hội, mà một trong những biểu hiện là
tính chất chung chung của luật.
Mặt khác, chúng ta cũng cắt khúc hoạt động lập pháp ra khỏi
giám sát và đại diện. Chưa nhận thấy hết chính lập pháp
là một hình thức giám sát, giám sát ngay từ khi xây dựng pháp
luật, và ngược lại, các ý tưởng lập pháp cũng bắt đầu
từ các hoạt động giám sát. Mà nói cho cùng, giám sát chính
là để bảo vệ các lợi ích quốc gia và lợi ích cử tri, là
thực hiện chức năng đại diện. Vì cái nhìn cắt khúc này mà
khi thảo luận luật, đại biểu Quốc hội chưa nhìn thấy hết
rằng, đàng sau những quy định pháp luật là lợi ích của cử
tri, của quốc gia mà đại biểu cần phải bảo vệ- tức là
thực hiện vai trò, chức năng đại diện.
Thứ hai, dự luật ở các nước được chuẩn bị rất bài
bản, căn cơ, theo từng bước của một quy trình chuẩn đã
được thử nghiệm qua hàng trăm năm, mỗi bước đều có cái
lý của nó. Không những thế, lại còn được xem xét, rà soát
rất kỹ nhiều lần (nhưng không bị trùng lặp), từ lúc ý
tưởng lập pháp, đến phân tích chính sách, soạn thảo, thẩm
định, phê chuẩn của Chính phủ, cho đến giai đoạn uỷ ban,
rồi mấy trăm cặp mắt của các đại biểu cộng với đội
ngũ chuyên gia giúp việc của từng đại biểu trước khi đại
biểu biểu quyết ở phiên họp toàn thể. Trong quy trình như
thế, ai làm việc nấy, không trùng lên nhau, từ thực tiễn
hoạt động, Chính phủ chuẩn bị, hoạch định chính sách,
thể hiện chính sách trong dự luật; từ góc nhìn lợi ích của
quốc gia và của cử tri, Quốc hội "gác cổng", phản biện
chính sách, chỉ cho qua những chính sách đã "chín" và hợp
với các lợi ích đó.
Một cựu Đại biểu Quốc hội từng nói: "Đôi khi buồn
nhất là lúc bấm nút biểu quyết thông qua luật, bởi không
bấm thì khó xử vì làm chậm tiến độ, còn bấm thì trong
lòng vẫn chưa yên!". "Chưa yên" có lẽ vì chất lượng
đạo luật, mặc dù đã được trải qua nhiều lần thẩm
định, thẩm tra, xem xét, thảo luận, nhưng vẫn còn để lại
băn khoăn. Bởi lẽ quy trình làm ra đạo luật đó có vẻ
giống với "nồi cơm nấu nhiều lần", mà việc thảo luận
Bộ luật dân sự sửa đổi đã được nói đến ở trên là
một ví dụ điển hình. Có người ví quy trình lập pháp hiện
nay như đường ray Bắc – Nam cũ kỹ, lạc hậu, dù có giảm
thời gian chạy xuống 30 tiếng thì vẫn không thể so với tốc
độ của tàu cao tốc các nước. Do đó, đào đường ray cũ,
xây hẳn đường ray mới có khi là một giải pháp an toàn và
tiết kiệm hơn. Lúc đó, với một sự chuẩn bị luật căn cơ,
kỹ lưỡng, có sự liên thông với nhau, với các bước làm
luật tuần tự[26], hy vọng là các đại biểu của ta sẽ không
phải "làm ngày, làm đêm" mà vẫn yên lòng hơn khi bấm nút.
____________________
[1] Tài liệu bằng tiếng Anh về quy trình lập pháp ở các
nước khá nhiều, sau đây là một số tài liệu liên quan: David
M.Olson, The Legislative Process: A Comparative Approach, 1980; Michael
L.Mezey, Comparative Legislatures, 1979.
Tài liệu liên quan bằng tiếng Việt: Văn phòng Quốc hội,
"Tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nước",
Hà Nội, 2002, tr.159-186; Văn phòng Quốc hội, "Đổi mới và
hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội", Hà Nội, 2004,
tr.46-76.
[2] Về quy trình lập pháp ở nước ta, xem tổng thể trong: Văn
phòng Quốc hội, "Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp
của Quốc hội", Hà Nội, 2004, tr.; Ban Công tác Lập pháp,
"Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội", Hà
Nội, 2005, tr. 17-121;
[3] Xem chú thích 1.
[4] Theo David Olson, trong số 40 nước có dữ liệu được thu
thập, tại 19 nước (48%) chính phủ trình hơn 90% tổng số dự
luật được nghị viện xem xét, tại 10 nước (25%) chính phủ
trình từ 60-89% tổng số dự luật. Xem David M. Olson, chú thích
1, tr. 172.
[5] Nguyễn Sĩ Dũng, "Phân tích chính sách: một công đoạn
trong quy trình lập pháp", Nghiên cứu Lập pháp, số 4/2000.
[6]OECD, Citizens as Partners- OECD Handbook on Information, Consultation,
and Public Participation in Policy-Making, 2001, tr. 33; VCCI, "Tổng quan
về phương pháp dự báo tác động điều chỉnh của quy phạm
pháp luật", có thể xem tại:
http://vibonline.com.vn/forums/index.php?showtopic=1202
[7] Có lẽ cho đến nay mới chỉ quá trình soạn thảo Luật
Doanh nghiệp 1999 và Luật Doanh nghiệp chung năm 2005 thực hiện
khá tốt việc phân tích chính sách, trong đó có phân tích RIA.
Xem: VCCI, "Đổi mới cơ chế lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến
của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản
quy phạm pháp luật là doanh nghiệp và các hiệp hội ngành
nghề", Hà Nội, 2006.
[8] Hiện nay nhiều người băn khoăn về một cấu trúc văn bản
luật phức tạp và kém hiệu quả của Việt Nam, trong đó có
những cấu trúc khó giải thích như chương quản lý nhà nước;
chương khen thưởng-xử phạt như một thông lệ dễ theo mà khó
bỏ.
[9] SIGMA-OECD, "Law Drafting and Regulatory Management in Central and
Eastern Europe", SIGMA Papers No 18, 1997.
[10] Timothy Millett, "A Comparison of British and French Legislative
Drafting" (1986) Statute Law Review 130.
[11] Peter E. Johnson, "Legislative Drafting Practices and Other Factors
Affecting the Clarity of Canada's Laws" (1991) 12 Statute Law Review 1;
Văn phòng Quốc hội, "Tổ chức và hoạt động của Quốc
hội một số nước trên thế giới", 2002, tr. 166.
[12] Tham khảo tài liệu: Văn phòng Quốc hội, "Hội đồng nhà
nước Thái Lan- cơ quan tư vấn về kỹ thuật soạn thảo tập
trung", 2004.
[13] Peter E. Johnson, xem chú thích 11.
[14] Về lợi ích cục bộ khi soạn thảo văn bản pháp luật,
tại một hội nghị đầu năm 2007, một cựu quan chức ngành
địa chính phát biểu rằng, ông lấy làm xấu hổ khi các bộ
cứ muốn đặt ra các loại giấy "màu" về nhà đất để
thu lợi; và không chỉ thu lợi khi cấp giấy, mà việc in ấn
các loại giấy đó cũng đã mang lại những món tiền khổng
lồ.
[15] OECD, xem chú thích 6.
[16] Xem thêm về thu hút sự tham gia của công chúng vào quá
trình làm luật và vai trò của Internet trong vấn đề này trong
bài: Stenphen M. Johnson, "The Internet Changes Everything:
Revolutionising Public Participation and Access to Government Information
through the Internet" (1998) 50 Administrative Law Review 277.
[17] Xem chú thích 16, tr. 318.
[18] ODCD, xem chú thích 6, tr.39.
[19] Xem thêm về tổng thể về thực trạng tổ chức lấy ý
kiến nhân dân vào các dự án luật, pháp lệnh ở nước ta
trong: Văn phòng Quốc hội, "Hoàn thiện cơ chế để nhân dân
tham gia vào xây dựng và thi hành pháp luật", Đề tài nghiên
cứu khoa học đã nghiệm thu, 2005.
[20] Như chú thích 19.
[21] Như chú thích 19.
[22] Xem chú thích 1.
[23] Như chú thích 1.
[24] Xem chú thích 1.
[25] Một vị cựu ĐBQH chuyên trách của một UB QH khoá XI cho
biết, trước đây khi ông còn làm việc ở cơ quan của Chính
phủ thì "việc đuổi theo tôi", còn từ khi ông chuyển sang
làm đại biểu chuyên trách thì "tôi đuổi theo việc", tức
là cố gắng kiếm việc mà làm vì ít việc.
[26] Rất tiếc, vì khuôn khổ có hạn, bài viết này không thể
bàn về việc thực hiện các bước cụ thể ở cả hai công
đoạn Chính phủ và Quốc hội trong quy trình lập pháp, cần có
những bài viết khác cụ thể hơn.
***********************************
Entry này được tự động gửi lên từ trang Dân Luận
(http://danluan.org/node/4696), một số đường liên kết và hình
ảnh có thể sai lệch. Mời độc giả ghé thăm Dân Luận để
xem bài viết hoàn chỉnh. Dân Luận có thể bị chặn tường
lửa ở Việt Nam, xin đọc hướng dẫn cách vượt tường lửa
tại đây (http://kom.aau.dk/~hcn/vuot_tuong_lua.htm) hoặc ở đây
(http://docs.google.com/fileview?id=0B_SKdt9lFNAxZGJhYThiZDEtNGI4NC00Njk3LTllN2EtNGI4MGZhYmRkYjIx&hl=en)
hoặc ở đây (http://danluan.org/node/244).
Dân Luận có các blog dự phòng trên WordPress
(http://danluan.wordpress.com) và Blogspot (http://danluanvn.blogspot.com),
mời độc giả truy cập trong trường hợp trang Danluan.org gặp
trục trặc... Xin liên lạc với banbientap(a-còng)danluan.org để
gửi bài viết cho Dân Luận!
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét