Trong những năm gần đây, một số nhà nghiên cứu đã đề
nghị "trở lại với Hiến pháp 1946". Đề nghị này đã
thật sự trở thành một trào lưu từ giữa năm 2010, với
những bài phát biểu đề cập đến vấn đề sửa đổi hiến
pháp của ông Nguyễn Văn An – cựu ủy viên Bộ Chính trị,
cựu Chủ tịch Quốc hội. Do làn sóng tuyên truyền cổ động
đó, rất nhiều người đã đặt niềm tin vào bản hiến pháp
đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH), coi
đó là một văn bản lập hiến có tính mẫu mực, thậm chí có
người còn tin rằng "chỉ cần trở lại với Hiến pháp 1946
nước ta tất yếu sẽ có dân chủ, tự do".
Vấn đề đặt ra là: Hiến pháp 1946 có phải là một văn bản
lập hiến thật sự dân chủ như một số người hết lời ca
ngợi hay không? Tại sao một bản hiến pháp được soạn thảo
một cách khá vội vã trong tình huống "chính quyền cách
mạng" đang phải đương đầu với những khó khăn trong và
ngoài nước và đang chuẩn bị bước vào một cuộc kháng
chiến lâu dài, lại có thể được coi là "một thành tựu
độc đáo về tư tưởng", "một bản hiến văn dân chủ vào
loại bậc nhất Đông Nam Châu Á lúc bấy giờ"? Làm thế nào
mà một bản hiến pháp được soạn trong bối cảnh một tổ
chức chính trị (Việt Minh) gần như khống chế toàn bộ chính
trường lại có thể bảo đảm tính dân chủ đến mức "vẫn
còn nguyên giá trị, bởi mỗi câu chữ trong đó đều vang vọng
tiếng dân"?
Nếu so sánh với các bản hiến pháp được soạn thảo sau này
dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp
1946 có những ưu điểm rõ rệt. Đó là một văn bản lập
hiến tương đối gần gũi với các bản hiến pháp dân chủ
hiện đại, không áp đặt nguyên tắc "tập trung dân chủ"
của Lenin vào hoạt động của Nhà nước (điều 4 của Hiến
pháp 1959) hay xác lập vai trò độc quyền lãnh đạo của
Đảng Cộng sản (điều 4 của các Hiến pháp 1980, 1992). Hiến
pháp này cũng nêu rõ các quyền tự do căn bản mà mỗi công
dân đều được hưởng, áp dụng phương thức trưng cầu dân
ý (được gọi là "quyền phúc quyết"), công nhận quyền tư
hữu tài sản, cho phép mở trường tư, không áp đặt mô hình
"chủ nghĩa xã hội kiểu Marx-Lenin", v.v… Vì đã có nhiều
tác giả phân tích khá đầy đủ, trong bài viết này tôi sẽ
không đề cập đến những ưu điểm nói trên mà chỉ tập
trung nhấn mạnh đến một số khuyết điểm nghiêm trọng
nhất, căn bản nhất của Hiến pháp 1946 – liên quan đến
việc phân phối quyền lực giữa hai nhánh hành pháp và lập
pháp, khiến cho nó trở thành một văn bản lập hiến không
đáng mong ước, không thể đem áp dụng nguyên si trong tình hình
mới. Rất mong các bậc thức giả sẽ có thêm nhiều bài viết
và công trình nghiên cứu để đào sâu, làm rõ thêm những ưu,
khuyết điểm của văn bản lập hiến này.
Để có thể hiểu rõ sự phân phối quyền lực dựa theo Hiến
pháp 1946, những phân tích sau đây sẽ bàn về ba thiết chế
căn bản làm nên hệ thống chính trị của nước Việt Nam Dân
chủ Cộng hòa (VNDCCH): <em>Chủ tịch nước, Thủ tướng và
Nghị viện.</em>
<h2>1) Một Chủ tịch nước có quyền lực quá lớn</h2>
Một nguyên tắc hết sức quan trọng của chế độ dân chủ
hiện đại là <em>quyền hạn và trách nhiệm</em> phải đi đôi
với nhau một cách tương xứng. Xét một cách tổng quát, Hiến
pháp 1946 đã dành cho Chủ tịch nước một quyền lực rất
lớn nhưng lại không quy trách nhiệm chính trị một cách tương
xứng.
Theo các điều khoản ghi trong Hiến pháp, Chủ tịch nước VNDCCH
là người chủ tọa Hội đồng Chính phủ (điều 49, mục d),
được quyền chọn Thủ tướng để Nghị viện biểu quyết
(điều 47). Các quyền hạn cụ thể khác được ghi trong điều
49 (thay mặt cho quốc gia, tổng chỉ huy quân đội, ký sắc
lệnh bổ nhiệm Thủ tướng và các thành viên Nội các, ban bố
các đạo luật đã được Nghị viện thông qua, đặc xá, ký
hiệp ước và bổ nhiệm các quan chức ngoại giao, cùng với Ban
Thường vụ Nghị viện quyết định đình chiến hay tuyên
chiến khi Nghị viện không họp được,…) cho thấy Chủ tịch
nước vừa là <em>nguyên thủ quốc gia</em> (head of state), vừa
là <em>người đứng đầu Chính phủ</em> (head of government).
Điều nghịch lý là Chủ tịch nước lại không chịu bất kỳ
trách nhiệm chính trị nào: "Chủ tịch nước ViệtNam không
phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản
quốc." (điều 50)
Trong một bài viết đăng trên tạp chí Tia Sáng (đăng lại trên
báo Tuổi trẻ vào năm 2007) Tiến sĩ Luật học Phạm Duy Nghĩa
nhận xét về bản Hiến pháp 1946 như sau: "Người ta thấy vai
trò và quyền lực của Chủ tịch nước rất lớn. Chủ tịch
nước theo Hiến pháp năm 1946 không chịu trách nhiệm trước
Quốc hội, không thể bị khởi tố trừ tội phản quốc, có
thể từ chối công bố các đạo luật do Quốc hội ban hành và
yêu cầu Quốc hội thảo luận lại. Vị trí này làm cho người
ta liên tưởng đến quyền lực của tổng thống theo Hiến pháp
nước Mỹ hơn là chế độ đại nghị của người Pháp. Điều
này đã giảm đi rất đáng kể trong các bản hiến văn theo mô
hình Xô Viết sau này, Chủ tịch nước chỉ có chức năng nghi
lễ mà ít mang tính quyền lực." [i]
Nhận xét này có bảo đảm được tính khách quan, khoa học hay
chỉ là một nhận xét nặng về cảm tính và nhiễm màu sắc
tuyên truyền? Chúng ta thử làm một phép so sánh:
<strong>* So sánh Chủ tịch nước VNDCCH với Tổng thống Hoa
Kỳ</strong>
Trước hết, có sự khác biệt rất lớn giữa Chủ tịch nước
VNDCCH theo Hiến pháp 1946 với Tổng thống Hoa Kỳ:
- Tổng thống Hoa Kỳ không chịu trách nhiệm trước Quốc hội
vì không do Quốc hội bầu, trong khi Chủ tịch nước VNDCH do
Nghị viện bầu lại không chịu trách nhiệm trước Nghị
viện. Đó là một điều bất hợp lý, không thể được coi là
ưu điểm.
- Tổng thống Hoa Kỳ tuy không chịu trách nhiệm trước Quốc
hội nhưng lại chịu trách nhiệm trước toàn dân. Người dân
Mỹ bầu Tổng thống thông qua một cuộc bầu cử toàn quốc
mặc dù bằng phương pháp gián tiếp (cử tri đoàn, electoral
college) và sau mỗi nhiệm kỳ 4 năm, họ có quyền dùng lá
phiếu của mình để thay đổi Tổng thống. Ngược lại, theo
Hiến pháp 1946, Nghị viện chỉ có thể thay đổi Thủ tướng
chứ không thể thay đổi Chủ tịch nước, còn người dân cũng
không thể dùng lá phiếu của mình để thay đổi Chủ tịch
nước vì chức vụ này không phải do dân bầu bằng một cuộc
tuyển cử toàn quốc. Về mặt lý thuyết, Chủ tịch nước
được chọn từ thành viên của Nghị viện, là đại biểu
của một số người dân thuộc một đơn vị bầu cử và chỉ
có số cử tri này mới có thể ảnh hưởng đến kết quả
bầu chọn. Như vậy, trong trường hợp một đảng hay một tổ
chức chính trị có khả năng chi phối Nghị viện trong một
thời gian dài, nghĩa là nắm được đa số hay tuyệt đại đa
số trong Nghị viện, Chủ tịch nước có thể được bầu lại
với thời gian vô hạn, <em>được trực tiếp nắm quyền hành
pháp mà không chịu bất kỳ một trách nhiệm chính trị nào
cả.</em>
- Mặc dù không thể thay thế Tổng thống này bằng một Tổng
thống khác, Quốc hội Hoa Kỳ (Congress) vẫn có thể cách chức
Tổng thống dựa theo thủ tục "luận tội" (impeachment).[ii]
Theo quy định của điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ, Tổng thống có
thể bị cách chức vì phạm tội phản bội, nhận hối lộ
hoặc các tội nặng và tội nhẹ nghiêm trọng khác (treason,
bribery and other high crimes and misdemeanors). Quyền luận tội
(impeachment) thuộc về Hạ viện (House of Representatives), quyền
kết tội (conviction) thuộc về Thượng viện (Senate). Hình phạt
dành cho Tổng thống bị kết tội là cách chức hoặc nặng hơn
nữa là không được giữ bất kỳ chức vụ công quyền nào
trong tương lai. Trong khi đó, Chủ tịch nước VNDCCH chỉ có
thể bị luận tội và kết tội trong một trường hợp duy
nhất: phản quốc.
Vì vậy, có thể nói mặc dù chỉ do Nghị viện bầu chứ không
phải do toàn dân bầu, Chủ tịch nước VNDCCH theo Hiến pháp
1946 có quyền lực lớn hơn so với tất cả các Tổng thống Hoa
Kỳ trong khi không phải chịu bất kỳ trách nhiệm chính trị
nào cả. Người phải chịu trách nhiệm chính trị thay cho Chủ
tịch nước chính là Thủ tướng.
<strong>* So sánh Chủ tịch nước VNDCCH với Tổng thống Pháp
dưới chế độ đại nghị</strong>
Điều 50 của Hiến pháp 1946 (VNDCCH) thật ra là một sự bắt
chước quy chế lập hiến dành cho Tổng thống Pháp dưới thời
Đệ tam Cộng hòa (Troisième République) và Đệ tứ Cộng hòa
(Quatrième République). Luật lập hiến ngày 25-2-1875 (Loi
constitutionnelle du 25 février 1875) có ghi: "Tổng thống nước
Cộng hòa chỉ chịu trách nhiệm trong trường hợp phản
quốc." (điều 6). Điều này đã được lặp lại trong điều
42 của Hiến pháp 1946 của nền Đệ tứ Cộng hòa Pháp. Nhưng
có sự khác nhau căn bản giữa Chủ tịch nước VNDCCH dựa theo
Hiến pháp 1946 và Tổng thống Pháp dưới hai nền Cộng hòa
Đệ tam và Đệ tứ: Tổng thống Pháp chỉ là một nguyên thủ
quốc gia không trực tiếp nắm quyền hành pháp (président
non-exécutif, non-excutive president) trong khi Chủ tịch nước VNDCCH
lại có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ (điều 49, mục
d). Nói cách khác, Tổng thống Pháp dưới chế độ đại nghị
chỉ là nguyên thủ quốc gia chứ không phải là người đứng
đầu Chính phủ, trong khi Chủ tịch nước VNDCCH vừa là nguyên
thủ quốc gia vừa là người đứng đầu Chính phủ (tương tự
Tổng thống Hoa Kỳ).
Từ năm 1875 cho đến trước năm 1958, nước Pháp là một nước
cộng hòa theo chế độ đại nghị. Tổng thống Pháp chỉ là
một chức vụ nặng về nghi lễ nhưng không có thực quyền,
tương tự như một quân vương trong một quốc gia quân chủ
lập hiến theo đại nghị chế (vd: Nữ hoàng Anh). Quyền hành
pháp thực tế nằm trong tay Chủ tịch Hội đồng Nội các
(Président du Conseil) – một chức vụ tương đương với chức
Thủ tướng (Premier ministre) sau này. Chủ tịch Hội đồng và
Nội các phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, còn Tổng
thống do không trực tiếp nắm quyền hành pháp nên được
"miễn trách nhiệm chính trị".
Ngược lại, theo Hiến pháp 1946 của nước VNDCCH thì Chủ tịch
nước là nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp
(président exécutif, excutive president). Vì vậy, có thể nói quyền
lực của nhân vật này lớn hơn rất nhiều so với Tổng thống
Pháp (nguyên thủ quốc gia phi-hành pháp) hoặc Thủ tướng Pháp
(người đứng đầu chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc
hội). Một người nắm quyền hành pháp lại được miễn hoàn
toàn trách nhiệm chính trị là điều hoàn toàn nghịch lý, vì
thế không thể coi là ưu điểm.
Một điều bất hợp lý nữa là: nhiệm kỳ của Nghị viện
chỉ có 3 năm, nhưng Nghị viện lại bầu ra một Chủ tịch
nước với nhiệm kỳ 5 năm. Nếu hiểu quyền lực của Nghị
viện là quyền lực do dân ủy nhiệm thì tại sao Nghị viện
lại được quyền bầu một người đứng đầu nhánh hành pháp
có nhiệm kỳ gần gấp đôi nhiệm kỳ của chính mình? Điều
này phải chăng là một sự lạm dụng quyền hành của Nghị
viện? Thế nhưng, sự lạm quyền này lại được hợp pháp hóa
bằng Hiến pháp.
<strong>* Về trách nhiệm chính trị của một nguyên thủ quốc
gia nắm quyền hành pháp</strong>
Nhìn một cách khái quát, thể chế chính trị mà Hiến pháp 1946
vạch ra không thể xếp vào một trong hai loại chế độ chính
trị kinh điển: chế độ tổng thống (presidential system, régime
présidentiel) kiểu Hoa Kỳ hay chế độ đại nghị (parliamentary
system, régime parlementaire) kiểu Anh. Chỉ có thể xếp nó vào
loại thứ ba, thường được các nhà chính trị học gọi tên
là "chế độ hỗn hợp" (mixed system), "chế độ lai ghép"
(hybrid system), hoặc "chế độ nửa-tổng thống"
(semi-presidential system, régime semi-présidentiel). Đây là một
kiểu chế độ chính trị kết hợp cả những đặc điểm của
chế độ tổng thống lẫn của chế độ đại nghị. Vào năm
1946, mô hình chính trị này còn rất xa lạ đối với thế
giới; nó chỉ mới áp dụng tại một quốc gia duy nhất là
Phần Lan (Hiến pháp 1919). Tại nước Pháp, Tướng De Gaulle đã
có ý định áp dụng mô hình này ngay từ sau khi kết thúc
Chiến tranh Thế giới II, như ông đã trình bày qua hai bài diễn
văn tại Bayeux (16-6-1946) và Épinal (29-9-1946). Nhưng vì chưa
được sự ủng hộ mạnh mẽ của công luận, ý định này
chưa thể trở thành hiện thực. Dựa theo Hiến pháp ngày
27-10-1946, chế độ chính trị của nước Pháp vẫn là một hệ
thống đại nghị.
Ra đời sau Hiến pháp mới của nước Pháp khoảng hai tuần
lễ, Hiến pháp ngày 9-11-1946 có thể là một sự mở đường
mang tính sáng tạo của các nhà lập hiến ViệtNamlúc đó. Nếu
thành công, Việt Nam có thể là quốc gia đầu tiên tại Đông
Nam Á và châu Á xây dựng nên một hệ thống chính trị
nửa-tổng thống trước cả nước Pháp. Đáng tiếc là do ảnh
hưởng quá lớn của Việt Minh (một tổ chức biến tướng
của Đảng Cộng sản), các nhà lập hiến đã đưa vào đây
một số yếu tố phi-dân chủ, làm giảm giá trị của bản
Hiến pháp.
Để có thể đánh giá đúng bản Hiến pháp 1946, chúng ta phải
so sánh nó với các bản hiến pháp đã được áp dụng trong
thực tế và đứng vững qua thời gian. Trong phạm vi của bài
này, tôi sẽ so sánh nó với Hiến pháp Phần Lan năm 1919 và
Hiến pháp 1958 của nước Pháp, được coi là hai bản hiến
pháp có giá trị tiêu biểu của mô hình chính trị hỗn hợp
(nửa-tổng thống) trên thế giới.[iii]
Nếu so sánh với trường hợp của Phần Lan trước năm 2000 và
Pháp từ năm 1958, chúng ta thấy điều 50 nói trên vẫn có thể
áp dụng được với điều kiện chức vụ Chủ tịch nước
Việt Nam (hoặc Tổng thống Việt Nam) phải do toàn dân bầu.
Vị Chủ tịch nước (hay Tổng thống) này sẽ vừa là nguyên
thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu Chính phủ.
Trong thực tế của Phần Lan, từ 1919 đến năm 1988, trừ vài
trường hợp ngoại lệ (vd: do hoàn cảnh chiến tranh), Tổng
thống được toàn dân bầu theo một phương thức gián tiếp –
thông qua một cử tri đoàn (electoral college) gồm 300 đại cử
tri (từ 1981: 301 đại cử tri). Các đại cử tri này được dân
bầu với một mục đích duy nhất là bầu chọn Tổng thống
nước Cộng hòa (khác với các đại cử tri ở Hoa Kỳ, họ
không bị buộc phải cam kết bầu cho một ứng cử viên nào).
Sau khi thử nghiệm một phương thức bầu cử kết hợp giữa
bầu cử trực tiếp và bầu cử gián tiếp trong cuộc bầu cử
tổng thống năm 1988, kể từ năm 1994, Tổng thống Phần Lan
được toàn dân bầu bởi một cuộc bầu phiếu trực tiếp
gồm hai vòng.
Tại Pháp, dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa, chỉ trừ trường
hợp đầu tiên là Tổng thống De Gaulle được bầu bởi một
cử tri đoàn, từ năm 1962 trở đi tất cả các Tổng thống
Pháp đều được bầu trực tiếp thông qua một phương thức
bầu cử gồm hai vòng. Nếu trong vòng thứ nhất, không ứng cử
viên nào đạt số phiếu quá bán thì hai ứng cử viên đạt
số phiếu cao nhất sẽ tranh cử trong vòng thứ hai; lần này ai
đạt số phiếu cao hơn sẽ trúng cử.
Một khi quyền lực của Chủ tịch nước (hay Tổng thống) là
do toàn dân trao cho thì việc miễn trách nhiệm chính trị có
thể được coi là hợp lý. Ý nghĩa thật sự của nguyên tắc
đó là: <em>quyền lực do toàn dân trao thì chỉ có toàn dân
mới có quyền thu hồi để trao cho một người khác</em>. Vị
nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp này không
chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện hay Quốc hội
mà chịu trách nhiệm trước toàn dân, và người dân có quyền
thay đổi người nắm giữ chức vụ này thông qua một cuộc
bầu cử trên quy mô toàn quốc.
Cũng cần nói thêm về trách nhiệm chính trị và pháp lý của
Tổng thống Pháp hiện nay. Kể từ sau cuộc cải cách hiến
pháp năm 2007, Tổng thống Pháp vẫn được miễn trách nhiệm
chính trị trong khi thực hiện nhiệm vụ, nhưng có hai trường
hợp ngoại lệ: (1) bị khởi tố bởi Tòa án Hình sự Quốc
tế về các tội ác chống nhân loại (điều 53-2), hoặc (2) bị
áp dụng thủ tục luận tội "trong trường hợp có thiếu sót
về bổn phận, rõ ràng là không thích hợp với việc thực
hiện nhiệm vụ được giao" (điều 68). Trong trường hợp
thứ hai, Tổng thống sẽ bị đưa ra xét xử trước Tòa án Cao
cấp (Haute Cour) – gồm cả hai viện của Nghị viện họp chung,
và biện pháp trừng phạt là cách chức. Đối với những hành
vi của Tổng thống không liên quan đến việc thực hành các
chức năng của nguyên thủ quốc gia, Tổng thống được hưởng
quyền "bất khả xâm phạm" (inviolabilité) bao gồm cả các
lĩnh vực hình sự, dân sự và hành chính trong suốt thời gian
của nhiệm kỳ.[iv] Nhưng quyền đặc miễn (immunité) này chỉ
có tính chất tạm thời, vì các thủ tục điều tra, thẩm
vấn, khởi tố được phép tiến hành sau một tháng kể từ khi
chấm dứt nhiệm kỳ tổng thống. Ngày 15-12-2011, cựu Tổng
thống Jacques Chirac (nhiệm kỳ 1995-2002 và 2002-2007) đã bị Tòa
ánParis kết án hai năm tù treo vì tội biển thủ công quỹ,
lạm dụng lòng tin của công chúng trong thời gian làm Thị
trưởngParis (1977-1995). Đây là lần đầu tiên một cựu Tổng
thống của nền Đệ ngũ Cộng hòa – một nhân vật vừa là
biểu tượng của quốc gia vừa nắm thực quyền, bị truy tố
và kết án tại một Tòa án hình sự. Sự kiện này đánh dấu
sự kết thúc của một giai đoạn trong đó nguyên thủ quốc gia
là một nhân vật chính trị gần như "bất khả xâm phạm".
<h2>2) Một Thủ tướng và Nội các không có thực quyền</h2>
Trong một chế độ hỗn hợp (nửa-tổng thống), Tổng thống
tuy nắm quyền hành pháp nhưng không nắm trọn vẹn như Tổng
thống Hoa Kỳ mà phải chia sẻ quyền này với một Nội các –
đứng đầu là một Thủ tướng. Nội các chịu trách nhiệm
chính trị trước Nghị viện và có thể bị Nghị viện biểu
quyết bất tín nhiệm bất cứ lúc nào. Các nhà chính trị học
gọi đó là quyền hành pháp có hai đầu (bicephalous executive,
exécutif bicéphal).
Chúng ta có thể lấy ví dụ từ Phần Lan. Để buộc Tổng
thống phải chia sẻ quyền lực cho Thủ tướng và Nội các,
Hiến pháp 1919 của Phần Lan quy định các hành động của
Tổng thống phải được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà
nước: "Quyền hành pháp tối cao được trao cho Tổng thống
nước Cộng hòa. Thêm vào đó, để lãnh đạo Nhà nước một
cách tổng quát, sẽ có một Hội đồng Nhà nước bao gồm Thủ
tướng và một số lượng cần thiết các bộ trưởng. "
(điều 2).
Hội đồng Nhà nước (<em>Council of State, valtioneuvosto, tức Nội
các</em>) chịu trách nhiệm trước Nghị viện, vì vậy họ có
trách nhiệm kiềm chế các hoạt động của Tổng thống. Nhà
nghiên cứu Eric Solsten giải thích phương thức kiềm chế này
như sau:
"Hội đồng Nhà nước chịu trách nhiệm pháp lý về những
hành động của các bộ trưởng, dựa theo <em>Đạo luật về
Trách nhiệm của các bộ trưởng năm 1922 (the Responsibility of
Ministers Act of 1922)</em>. Ngoài việc buộc các bộ trưởng phải
giải trình các hành động chính thức của họ, đạo luật có
giá trị lập hiến này cũng là một phương pháp quan trọng –
mặc dù là gián tiếp, nhằm kiểm soát các hành động của
tổng thống. Bởi vì các quyết định của tổng thống chỉ có
thể được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà nước, các bộ
trưởng chấp thuận một hành động bất hợp pháp của tổng
thống sẽ chịu trách nhiệm pháp lý theo quy định của đạo
luật này. Các bộ trưởng muốn tránh sự trừng phạt của
luật pháp phải từ chối tham gia một quyết định của tổng
thống mà họ thấy là không phù hợp với luật pháp. Nếu
thiếu sự đồng ý của bộ, tổng thống không thể hành
động. Trong trường hợp đó, tổng thống phải tuân thủ
quyết định của hội đồng, hoặc có thể giải tán hội
đồng và chuẩn bị thành lập một hội đồng mới phục tùng
ý muốn của mình. Nếu điều này cũng bất khả thi, ông ta có
thể giải tán Nghị viện và kêu gọi một kỳ bầu cử mới
với hy vọng cử tri sẽ ủng hộ quyết định của mình bằng
cách bầu ra một Nghị viện từ đó có thể thành lập một
chính phủ có xu hướng phục tùng. Nếu hội đồng từ chối
chấp thuận một quyết định hợp pháp của tổng thống, nó
buộc phải từ chức. Các bộ trưởng có thể từ chức với
tư cách cá nhân, nhưng việc từ chức của thủ tướng có
nghĩa là chính phủ chấm dứt nhiệm vụ."[v]
Việc liên đới chịu trách nhiệm giữa Tổng thống và Hội
đồng Nhà nước thể hiện rất rõ trong thủ tục <em>tiếp
ký</em> (countersignature, contre-signature). Theo định nghĩa,
<em>tiếp ký</em> (hay <em>phó thự</em>) có nghĩa là "ký vào
một văn bản đã được ký bởi một người khác".[vi]
Điều 34 của Hiến pháp Phần Lan 1919 quy định: "(1) Tổng
thống sẽ thực hiện các quyết định của mình trong Hội
đồng Nhà nước trên cơ sở một bản đệ trình của Bộ
trưởng có thẩm quyền. (2) Để trở thành có hiệu lực, các
quyết định của tổng thống sẽ được ký bởi Tổng thống
và được tiếp ký bởi Bộ trưởng đệ trình. (…) (3) Nếu
một quyết định của tổng thống liên quan đến toàn bộ Hội
đồng Nhà nước, nó sẽ được tiếp ký bởi một viên chức
có thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước. (4) Việc đệ trình
những vấn đề chỉ huy quân sự hay bổ nhiệm các chức vụ
quân sự và việc tiếp ký các quyết định của tổng thống
về các vấn đề này sẽ được chỉ đạo bởi các điều
khoản riêng. (5) Người nào tiếp ký một quyết định của
tổng thống sẽ chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của tài
liệu chứa đựng quyết định vừa kể."
Điều 35 quy định rõ: "Nếu một Bộ trưởng phát hiện thấy
một quyết định của tổng thống trái với luật pháp, đương
sự sẽ thông báo cho Hội đồng Nhà nước ý kiến của mình,
điều này sẽ tiến hành theo quy định trong điều 45. Nếu
quyết định trái với một Đạo luật lập hiến, Bộ trưởng
sẽ buộc phải từ chối tiếp ký vào nó." [vii] (Đạo luật
lập hiến – constitutional act, là một đạo luật có giá trị
ngang với hiến pháp).
Như vậy, để có thể kiềm chế được vai trò của Tổng
thống, các bộ trưởng phải có khả năng "từ chối" các
yêu cầu sai trái của Tổng thống. Mặt khác, Thủ tướng –
người đứng đầu Nội các, phải có đầy đủ quyền hạn
để có thể nhận trách nhiệm trước Nghị viện về việc
điều hành Nội các và bộ máy hành chính.
Trở lại với bản Hiến pháp 1946 của VNDCCH, chúng ta thấy các
nhà soạn thảo Hiến pháp cũng đã nghĩ đến phương pháp ràng
buộc Chủ tịch nước với các thành viên khác trong Nội các
(Hội đồng Chính phủ) bằng thủ tục tiếp ký (phó thự).
Điều thứ 53 của Hiến pháp 1946 quy định: "Mỗi sắc lệnh
của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước
ViệtNamvà tuỳ theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều
vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu
trách nhiệm trước Nghị viện."
Ngoài ra, còn có điều thứ 54 nói về trách nhiệm của các bộ
trưởng và Thủ tướng: "Bộ trưởng nào không được Nghị
viên tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các không
phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng.
Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị
của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về
vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một
phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong hạn 24
giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các
thì Chủ tịch nước ViệtNamcó quyền đưa vấn đề tín nhiệm
ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai
phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc
biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức."
Rõ ràng là các nhà soạn thảo Hiến pháp 1946 có ý định áp
dụng nguyên tắc của đại nghị chế "Nội các chịu trách
nhiệm chính trị trước Nghị viện", và đã tìm cách ràng
buộc trách nhiệm của Chủ tịch nước với trách nhiệm của
Thủ tướng và Nội các thông qua thủ tục tiếp ký. Tuy nhiên,
nếu so sánh với Hiến pháp Phần Lan 1919 và Hiến pháp Pháp
1958, chúng ta thấy quyền hạn của Thủ tướng không tương
xứng với trách nhiệm được giao:
Căn cứ vào điều 44: "Chính phủ gồm có Chủ tịch nước
Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, Phó chủ tịch và Nội các. Nội
các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có
Phó thủ tướng." Điều 52 ghi rõ các quyền hạn của Chính
phủ: Thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện,
đề nghị các dự án sắc luật, bổ nhiệm hay cách chức các
nhân viên hành chính hoặc chuyên môn, lập dự án ngân sách
hàng năm, v.v… Thế nhưng, căn cứ vào điều 49, "Chủ tọa
Hội đồng Chính phủ" lại thuộc quyền hạn của Chủ tịch
nước chứ không phải của Thủ tướng. Và khi cần phải
"tạm quyền Chủ tịch" trong trường hợp Chủ tịch nước
từ trần hay từ chức thì người tạm quyền lại là Phó Chủ
tịch – một người "chọn trong nhân dân và bầu theo lệ
thường". Vì không phải là người được chọn trong Nghị
viện, cũng không phải là người có quyền chọn các bộ
trưởng, cho nên Phó Chủ tịch đương nhiên không chịu trách
nhiệm trước Nghị viện. Trong khi đó, điều 54 lại ghi:
"Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính
trị của Nội các".
Chúng ta thấy rõ một điều nghịch lý: cả Chủ tịch nước
lẫn Phó Chủ tịch nước đều do Nghị viện bầu, được
quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ nhưng lại không chịu
trách nhiệm trước Nghị viện. Ngược lại, Thủ tướng là
người giới thiệu các thành viên của Nội các, phải "chịu
trách nhiệm trước Nghị viện về đường lối chính trị của
Nội các" nhưng lại không có quyền chủ tọa Hội đồng
Chính phủ. Với cách bố trí, sắp xếp như thế, Thủ tướng
trong thực tế chỉ là "người giúp việc" cho Chủ tịch
nước, chứ không thể chia sẻ quyền lực với Chủ tịch
nước.
Để có thể hiểu rõ hơn, chúng ta có thể so sánh với Thủ
tướng Phần Lan (trước năm 2000) và Thủ tướng Pháp (từ 1958
đến nay):
Tại Phần Lan, Hiến pháp 1919 ghi rõ: "Thủ tướng sẽ phục
vụ với tư cách là chủ tọa của Hội đồng Nhà nước"
(Điều 39-1). Mặt khác, Hiến pháp cũng quy định: trong trường
hợp Tổng thống gặp trở ngại không thể tiếp tục thực
hiện nhiệm vụ của mình thì Thủ tướng chính là nhân vật
hàng đầu có quyền thay thế Tổng thống, với điều kiện
Thủ tướng không được phép tham gia các công việc của Nghị
viện (điều 25). Với cách sắp xếp như vậy, <em>Hội đồng
Nhà nước (tức Chính phủ Phần Lan) được đặt dưới quyền
điều hành của Thủ tướng</em>. Thủ tướng chủ trì các công
việc của Nội các trước khi đệ trình lên Tổng thống để
ra quyết định. Thông thường, Hội đồng Nhà nước họp biểu
quyết vào ngày thứ năm hàng tuần dưới sự chủ tọa của
Thủ tướng để ngày thứ sáu đệ trình các vấn đề đã bàn
cãi lên Tổng thống trong cuộc họp với Tổng thống
(Presidential Meeting).
Hiến pháp 1958 của nước Pháp giải quyết vấn đề theo một
cách khác. Theo quy định của điều 9, Tổng thống nước Cộng
hòa chủ tọa Hội đồng bộ trưởng (Conseil des ministres). Thế
nhưng, điều 21 lại ghi rõ: "Thủ tướng điều khiển hành
động của Chính phủ."[viii] Với những quy định đó,
<em>Thủ tướng Pháp điều hành tất cả các công việc của
Chính phủ (Gouvernement) còn Tổng thống Pháp kiểm soát và
định hướng công việc của Chính phủ thông qua một thiết
chế được gọi là "Hội đồng bộ trưởng" (Conseil des
ministres</em>), thường họp vào ngày thứ tư hàng tuần tại
điện Élysée dưới sự chủ tọa của Tổng thống. Mặt khác,
trong trường hợp Tổng thống Pháp bị ngăn trở không thực
hiện được nhiệm vụ của mình, thì người đầu tiên được
chỉ định để tạm quyền xử lý các nhiệm vụ của Tổng
thống là Chủ tịch Thượng viện, người kế tiếp là Thủ
tướng Pháp.
Trong thực tế, sự chia sẻ quyền hành giữa Tổng thống và
Thủ tướng tại Pháp thể hiện rất rõ qua hai trường hợp
khác nhau. Nếu Tổng thống và Thủ tướng thuộc cùng một
đảng hoặc liên minh chính trị thì quyền lực của Tổng
thống rất lớn, và lúc đó quyền lực của Thủ tướng bị
lệ thuộc rất nhiều vào quyền lực của Tổng thống. Ngược
lại, trong những giai đoạn Tổng thống và Thủ tướng thuộc
hai đảng hay hai liên minh chính trị khác nhau, quyền hành của
Tổng thống bị hạn chế rất nhiều do phải chia sẻ quyền
lực cho Thủ tướng (người nắm khối đa số tại Quốc hội
– tức Hạ viện). Người ta gọi đó là giai đoạn sống chung
(cohabitation), như các giai đoạn: Mitterrand-Chirac (1986-1988),
Mitterrand-Balladur (1993-1995), Chirac-Jospin (1997-2002).
Tại Phần Lan, Tổng thống là người được xem như trung tâm
đoàn kết của quốc gia, vì vậy mỗi nhân vật đảm nhiệm
chức vụ Tổng thống phải tạm thời từ bỏ các hoạt động
đảng phái trong suốt nhiệm kỳ. Mặt khác, do tình trạng các
đảng chính trị phân tán hơn so với ở Pháp, để thành lập
chính phủ thường phải có sự đàm phán giữa một số đảng
chính trị có xu hướng gần nhau hoặc thậm chí khác nhau. Vì
vậy Thủ tướng và chính phủ thường xuyên thay đổi trong khi
Tổng thống là nhân tố bảo đảm sự ổn định chính trị
của đất nước. Tổng thống được giao quyền trong một số
lĩnh vực quan trọng như an ninh quốc gia và quan hệ quốc tế,
còn Thủ tướng chịu trách nhiệm về lĩnh vực nội trị và
các công việc thông thường. Đó là đặc điểm chung của thể
chế chính trị tại Phần Lan từ 1919 cho đến tận năm 2000.
Tóm lại, kể cả ở Pháp lẫn ở Phần Lan, Thủ tướng là
người điều hành Nội các và bộ máy hành chính. Quyền hành
pháp được chia sẻ giữa Tổng thống và Thủ tướng, không
cần đến một nhân vật thứ ba (Phó Tổng thống). Trong khi
đó, nếu dựa theo Hiến pháp 1946 của VNDCCH, Thủ tướng chỉ
thuần túy là "người giúp việc" cho Chủ tịch nước nhưng
lại phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Rõ ràng đây
là một sự phân bổ quyền lực bất hợp lý, vô hiệu hóa
hoàn toàn động cơ vận hành chủ yếu của chế độ đại
nghị.
Cũng cần nói thêm là trong chế độ đại nghị cũng như chế
độ hỗn hợp, Nghị viện có quyền biểu quyết bất tín
nhiệm Thủ tướng và Nội các nhưng ngược lại, Thủ tướng
cũng có quyền "kêu gọi toàn dân" bằng cách đề nghị
Tổng thống giải tán Nghị viện, tiến hành một cuộc tổng
tuyển cử để bầu ra một Nghị viện mới. Kết quả của
cuộc tổng tuyển cử mới sẽ là thước đo sự tín nhiệm
của nhân dân, qua đó sẽ xác định ai là người có đủ uy
tín để đảm nhận chức vụ Thủ tướng. Xem lại Hiến pháp
1946, chúng ta chỉ thấy khả năng Thủ tướng từ chức vì bị
Nghị viện bất tín nhiệm, nhưng lại không thấy trường hợp
Chủ tịch nước giải tán Nghị viện theo đề nghị của Thủ
tướng. Điều kỳ lạ hơn nữa là trong khi không quy định
trường hợp "giải tán Nghị viện", bản Hiến pháp này
lại dự kiến một trường hợp "Nghị viện tự giải tán"
(điều 33). Quy định này có lẽ thuộc loại "không giống
ai" so với hiến pháp của các quốc gia dân chủ lâu đời
trên thế giới.
<h2>3. Một Nghị viện bị tước đoạt quyền lực</h2>
Như trên đã thấy, bí quyết thành công của hệ thống hỗn
hợp là: Tổng thống do dân bầu là nguyên thủ quốc gia nắm
quyền hành pháp, nhưng phải chia sẻ quyền này với một Thủ
tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Vì vậy, sức
mạnh của Nghị viện là một đối trọng hết sức cần thiết
để làm cân bằng quyền lực giữa hành pháp và lập pháp.
Một Nghị viện yếu kém hoặc chịu sự khống chế của Tổng
thống sẽ trở thành "công cụ" trong tay một nhánh hành pháp
chuyên quyền, dễ dàng dẫn đến một chế độ độc tài,
chuyên chế.
Căn cứ vào các điều khoản ghi trong Hiến pháp 1946, chúng ta
thấy một Nghị viện sinh ra từ đây không thể bảo đảm
đầy đủ các đặc điểm của một cơ quan dân cử có thực
quyền:
1) Hiến pháp cho phép các quân nhân tại ngũ được tham gia
Nghị viện: "Công dân tại ngũ cũng có quyền bầu cử và
ứng cử." (điều 18). Điều này cho thấy bản Hiến pháp 1946
là một bản "hiến pháp của thời chiến", một bản hiến
pháp sinh ra từ một hoàn cảnh "bất bình thường". Nếu
bản hiến pháp này được áp dụng trong thời bình, Nghị viện
rất dễ trở thành một cơ quan lập pháp mà quân đội hay một
tổ chức chính trị nắm được quân đội sẽ chiếm phần ưu
thế (tương tự như ở Ai Cập hay Miến Điện hiện nay).
Hãy so sánh với Phần Lan – một đất nước đã từng xảy ra
nội chiến vào năm 1918. Mặc dù Phe Trắng giành thắng lợi
trong cuộc nội chiến, dập tắt cuộc cách mạng do Phe Đỏ
(cộng sản) khởi xướng, thế nhưng bản Hiến pháp năm 1919
đã không dựng lên một chế độ độc tài mà đặt nền móng
cho một chế độ dân chủ đa đảng. Đạo luật về Nghị
viện năm 1928 (một đạo luật lập hiến) quy định: "Tuy
nhiên, một người lính không thể được bầu làm đại biểu,
trừ trường hợp một người đang phục vụ trong thời gian
quân dịch." (điều 7-2). Quy định này cũng được tiếp tục
ghi vào Hiến pháp mới năm 2000 của Phần Lan: "Tuy nhiên, một
người đang giữ một chức vụ quân sự không thể được bầu
làm đại biểu." (điều 27). Nói cách khác, một người dân
thường đang tham gia quân dịch (tức nghĩa vụ quân sự) có
thể trở thành một nghị sĩ mà không gặp trở ngại, nhưng
một quân nhân chuyên nghiệp muốn trở thành nghị sĩ buộc
phải rời bỏ quân đội.
Việc các quân nhân tại ngũ được phép ngồi trong cơ quan lập
pháp thật ra là tập quán của tất cả các "Quốc hội"
dưới chế độ cộng sản trên toàn thế giới. Điều này bắt
nguồn từ quan niệm của Lenin về "Xô-viết công nông binh"
mà ông cho là ưu việt hơn, dân chủ hơn so với Nghị viện
đại diện cho toàn dân. Trong lịch sử, Lenin chính là người
đã sử dụng vũ lực để giải tán Quốc hội lập hiến (Duma)
tại Nga vào năm 1917, giành quyền lực về cho Xô-viết Nga.[ix]
Nhưng không phải chỉ có quân nhân tại ngũ. Ngày nay, nhìn vào
Quốc hội của các nước cộng sản còn lại (như Việt Nam,
Trung Quốc), chúng ta thấy có rất nhiều "đại biểu nhân
dân" kiêm nhiệm các chức vụ hành pháp ở Trung ương và
địa phương, xen lẫn cả một loạt các quan chức thuộc quân
đội, công an và cả các quan chức của Tòa án, Viện kiểm
sát, v.v… Sự lẫn lộn này khiến cho Quốc hội ở các nước
này trở thành một tập hợp hỗn độn các quan chức đủ mọi
ngành, không phân biệt giữa lập pháp, tư pháp và hành pháp.
Mục đích cuối cùng của sự nhập nhằng, lẫn lộn này là
tạo điều kiện để bộ máy hành pháp khống chế cơ quan lập
pháp dân cử, và nhằm mục đích cuối cùng là "bảo đảm
sự lãnh đạo của Đảng" đối với Quốc hội.
Nếu nhìn vào thực tế của các quốc gia áp dụng thành công
mô hình đại nghị hay mô hình hỗn hợp (nửa-tổng thống) –
tức là các quốc gia không tách rời hoàn toàn hai nhánh lập
pháp và hành pháp như chế độ tổng thống kiểu Hoa Kỳ, chúng
ta thấy Nghị viện hay Quốc hội đều có những quy định
buộc các đại biểu nhân dân không được phép kiêm nhiệm
một số chức vụ thuộc hai nhánh hành pháp và tư pháp.
Tại Vương quốc Liên hiệp Anh (United Kingdom)[x], mặc dù Thủ
tướng và các thành viên của Nội các đồng thời là thành
viên của Nghị viện, nhưng có những quy định cụ thể về
những chức vụ hành pháp và tư pháp không được ứng cử vào
Viện Thứ dân (Hạ viện), được ghi trong Đạo luật tước
bỏ quyền ứng cử vào Viện Thứ dân năm 1975 (The House of
Commons Disqualification Act 1975).[xi] Trong danh sách những chức vụ
và nghề nghiệp không được quyền ứng cử vào Hạ viện,
chúng ta thấy có: (1) một số chức vụ trong ngành Tòa án bao
gồm cả Tòa Thượng thẩm (High Court)[xii] và Tòa Phúc thẩm
(Court of Appeal), (2) các công chức toàn thời gian hay bán thời
gian, (3) các sĩ quan cảnh sát toàn thời gian, (4) các thành viên
của lực lượng vũ trang thường trực, v.v…[xiii]
Tại Pháp, một quốc gia thường cho phép kiêm nhiệm nhiều
chức vụ, có những quy định cụ thể xác định tính tương
khắc (incompatibilité) của một số chức vụ mà những dân
biểu (député, tức thành viên của Hạ viện) và thượng nghị
sĩ (sénateur, tức thành viên của Thượng viện) không được
phép kiêm nhiệm. Đối với ngành tư pháp, các nghị sĩ không
thể đồng thời là thẩm phán, là thành viên của Hội đồng
thẩm phán tối cao (Conseil supérieur de la magistrature) – một
thiết chế có vai trò bảo đảm tính độc lập của các thẩm
phán đối với quyền lực hành pháp. Đối với nhánh hành
pháp, nguyên tắc chung là các nghị sĩ không được kiêm nhiệm
các chức vụ công quyền không do bầu cử (fonctions publiques non
électives); những công chức rơi vào tình trạng đó buộc phải
chuyển công tác (trừ một số trường hợp ngoại lệ thuộc
lĩnh vực giáo dục đại học). Chẳng những không thể đồng
thời là công chức, các thành viên của Nghị viện còn bị
cấm kiêm nhiệm các chức vụ lãnh đạo hay quản lý trong các
xí nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, trong một số hiệp hội
hay xí nghiệp tư nhân được hưởng các ưu đãi của Nhà
nước hay lệ thuộc vào Nhà nước, v.v… Khác với nước Anh
và nhiều quốc gia theo chế độ đại nghị, tại Pháp dưới
thời Đệ ngũ Cộng hòa, thành viên của Chính phủ không
được kiêm nhiệm chức vụ dân biểu hay thượng nghị sĩ.
Trong thời gian tham gia Chính phủ, những vị này phải giao
nhiệm vụ đại biểu nhân dân cho một người khác thay
thế.[xiv]
Sự khác nhau giữa việc tước bỏ quyền ứng cử
(disqualification) ở Anh và tính tương khắc (incompatibilité) ở
Pháp là ở chỗ: người bị tước bỏ quyền ứng cử không
được phép ứng cử, còn người ở vào hoàn cảnh "tương
khắc" vẫn có thể ứng cử, nhưng sau khi trúng cử buộc
phải chọn lựa giữa nhiệm vụ đại biểu nhân dân và chức
vụ bổ nhiệm trước đó. Những quy định về việc tước bỏ
quyền ứng cử hay về tính tương khắc chính là sự vận dụng
nguyên tắc "tam quyền phân lập" nhằm bảo đảm cho các
nghị sĩ tránh được áp lực từ bên ngoài cũng như tránh
được các xung đột về lợi ích. Tất cả nhằm mục đích
giữ vững tính độc lập, không thiên vị của các đại biểu
nhân dân trong quá trình làm luật cũng như bảo đảm được vai
trò kiểm tra, giám sát của họ đối với bộ máy hành pháp.
2) Điều kỳ lạ nhất của Nghị viện theo Hiến pháp 1946 là
quy định "Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà chọn
trong Nghị viện nhân dân" (điều 45) và không có quy định
nào buộc Chủ tịch nước phải từ bỏ vai trò nghị viên
(tức nghị sĩ).
Trường hợp một nguyên thủ quốc gia được quyền tham gia vào
Nghị viện với tư cách "đại biểu của dân" là một hiện
tượng hoàn toàn xa lạ với các nước dân chủ phương Tây.
Trong chế độ tổng thống kiểu Hoa Kỳ, Tổng thống đương
nhiên không thể là thành viên của Quốc hội, vì hành pháp và
lập pháp hoàn toàn tách rời nhau. Trong chế độ đại nghị,
nguyên thủ quốc gia (vd: Nữ hoàng Anh hay Tổng thống Đức)
không tham gia Nghị viện, vì quyền hành pháp được giao cho
Thủ tướng, quyền lập pháp được giao cho Nghị viện. Trong
trường hợp có mâu thuẫn giữa Thủ tướng và Nghị viện,
nguyên thủ quốc gia là người đứng giữa làm trọng tài,
chọn lựa một trong hai giải pháp: hoặc chấp nhận đơn từ
chức của Thủ tướng và mời người khác lập Chính phủ,
hoặc giải tán Nghị viện để tiến hành tổng tuyển cử bầu
một Nghị viện mới. Trong thực tế, các vị nguyên thủ quốc
gia này thường chỉ xuất hiện tại Nghị viện trong những
trường hợp hiếm hoi, như để khai mạc hoặc bế mạc các kỳ
họp hàng năm chẳng hạn. Trong chế độ hỗn hợp, Tổng thống
cũng không thể tham gia Nghị viện. Đạo luật Nghị viện năm
1928 của Phần Lan quy định: "Nếu một đại biểu được
bầu vào chức vụ Tổng thống nước Cộng hòa, nhiệm kỳ
nghị viện của ông ta sẽ hết hiệu lực đúng vào ngày ông ta
nhậm chức Tổng thống. Tuy nhiên, ngay sau khi được bầu, ông
ta không thể tham gia vào công việc của nghị viện." (điều 8
– 2). Điều này đã được đưa vào Hiến pháp mới năm 2000
(điều 27). Chẳng những Tổng thống không được kiêm nhiệm
chức vụ nghị sĩ mà ngay cả những người tạm thời xử lý
nhiệm vụ của Tổng thống cũng không thể tham gia công việc
của Nghị viện trong thời gian tạm quyền. Tại Pháp, mặc dù
không ghi vào Hiến pháp, nhưng có một quy định bất thành văn
vẫn được áp dụng từ trước đến nay: Tổng thống không
được kiêm nhiệm bất cứ chức vụ nào trong cả hai viện
của Nghị viện.[xv]
Mặc dù là một hiện tượng xa lạ với các nền dân chủ
hiện đại, việc những nhân vật như Chủ tịch nước hay
Tổng Bí thư Đảng ngồi tại các Quốc hội cộng sản (như
Trung Quốc, Việt Nam) lại là một thông lệ, không có gì cần
bàn cãi, vì nguyên tắc "tập trung dân chủ" được áp dụng
thay cho nguyên tắc "tam quyền phân lập". Tập trung tất cả
các quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp vào một đầu
mối chính là cách tốt nhất để chuyển các nghị quyết, chỉ
thị của Đảng thành các quyết định của Nhà nước. Vì
thế, không có gì đáng ngạc nhiên khi các Tổng Bí thư của
Đảng Cộng sản Việt Nam – từ Nông Đức Mạnh cho đến
Nguyễn Phú Trọng, đều "nói không" với các đòi hỏi áp
dụng nguyên tắc "tam quyền phân lập". Làm thế nào các nhà
lãnh đạo cộng sản lại có thể chấp nhận một Quốc hội
có tính độc lập khi trong thâm tâm, họ chỉ muốn
"cái-gọi-là Quốc hội" làm nhiệm vụ "đóng dấu"
(rubber-stamp) nhằm hợp pháp hóa những quyết định mà Bộ
Chính trị hoặc Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã quyết
định từ trước?
Điều đáng nói là việc Hiếp pháp 1946 cho phép Chủ tịch
nước tham gia Nghị viện đã giúp cho chức vụ này khống chế
toàn bộ quy trình lập pháp. Là người đứng đầu Chính phủ,
Chủ tịch nước VNDCCH là người chủ trì khâu soạn thảo và
đệ trình dự luật (điều 52). Trong quá trình Nghị viện thảo
luận và biểu quyết các dự luật, Chủ tịch nước vẫn có
thể tham gia với tư cách thành viên của Nghị viện. Sau khi
Nghị viện biểu quyết thông qua, nếu không bằng lòng, Chủ
tịch nước lại còn có quyền phủ quyết bằng cách "yêu
cầu Nghị viện thảo luận lại" (điều 31).
Trên thế giới, không có nguyên thủ quốc gia nào có quyền
lớn như thế đối với quy trình lập pháp. Mặc dù Tổng
thống Hoa Kỳ có thể sử dụng quyền phủ quyết có giới hạn
(nghĩa là Quốc hội có thể vượt qua bằng một đa số 2/3),
nhưng vị nguyên thủ quốc gia này hoàn toàn đứng ngoài quy
trình lập pháp. Dưới chế độ đại nghị kiểu Anh (thường
gọi là hệ thống Westminster), nguyên thủ quốc gia cũng có
quyền phủ quyết, nhưng nhân vật này hoàn toàn đứng ngoài
quá trình làm luật và hầu như không sử dụng quyền phủ
quyết này. Dưới chế độ nửa-tổng thống, mặc dù Tổng
thống Pháp có quyền "đề nghị thảo luận lại một phần
hay toàn bộ luật" (điều 10, Hiến pháp 1958), nhưng nhân vật
này chỉ có quyền trong các khâu soạn thảo-đệ trình dự
luật và ký ban hành luật chứ không có quyền tham gia quá trình
thảo luận và biểu quyết (công việc này là của Thủ tướng
và Nghị viện).
Có thể nói việc Chủ tịch nước VNDCCH được kiêm nhiệm
chức vụ nghị sĩ là sự vi phạm nguyên tắc "tam quyền phân
lập", khiến chúng ta nhớ lại lời cảnh báo của nhà tư
tưởng chính trị Montesquieu: "Khi mà quyền lập pháp được
hợp nhất với quyền hành pháp trong cùng một người hay cùng
một tập thể quan chức thì không có chút tự do nào cả, bởi
vì người ta có thể lo sợ rằng cùng một vị vua hay cùng một
viện nguyên lão sẽ làm ra những luật lệ bạo ngược để
thực hành chúng một cách bạo ngược."[xvi]
3) Một khuyết điểm nghiêm trọng của Hiến pháp 1946 là đã
thiết lập một cơ quan "lãnh đạo" bên trong Nghị viện có
tên là Ban Thường vụ Nghị viện và giao quyền lực quá lớn
cho cơ quan này, dẫn đến tình trạng vô hiệu hóa quyền lực
của toàn thể Nghị viện.
Điều thứ 27 quy định: "Nghị viện nhân dân bầu một Nghị
trưởng, hai Phó nghị trưởng, 12 uỷ viên chính thức, 3 uỷ
viên dự khuyết để lập thành Ban thường vụ. Nghị trưởng
và Phó nghị trưởng kiêm chức Trưởng và Phó trưởng Ban
thường vụ." Ban thường vụ lại được giao rất nhiều
quyền: "Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền:
(a) Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những
sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần
nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ. (b) Triệu tập
Nghị viện nhân dân. (c) Kiểm soát và phê bình Chính phủ"
(điều 36). Hơn thế nữa, Ban Thường vụ Nghị viện còn có
quyền cùng với Chủ tịch Nước quyết định tuyên chiến hay
đình chiến "khi Nghị viện không họp được" (điều
38)[xvii]
Việc cho phép Ban Thường vụ Nghị viện được thông qua các
dự án sắc luật (tức dự luật) của Chính phủ chính là một
sơ hở rất lớn xét về thủ tục lập pháp. Tại điều 52, có
ghi một trong những quyền hạn của Chính phủ: "(c) Đề nghị
những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ, trong lúc
Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt."
Trường hợp đặc biệt là trường hợp nào, không thấy nói
rõ.
Ở các quốc gia dân chủ trên thế giới, Nghị viện hay Quốc
hội về nguyên tắc là một thực thể chính trị bao gồm các
đại biểu của nhân dân trên phạm vi toàn quốc, mỗi đại
biểu đại diện cho một số dân nhất định trong một khu vực
bầu cử. Nghị viện hay Quốc hội thật sự chỉ tồn tại
trong thời gian của kỳ họp (in session), và chỉ có những
quyết định thực hiện trong kỳ họp mới có giá trị pháp
lý. Mỗi khi cơ quan lập pháp ngừng họp (in prorogation), không
một cá nhân hay một tập thể nào có quyền thay thế cho nó
để biểu quyết hay ra quyết định. Cho nên tất cả những
biểu quyết hay quyết định trong thời gian Nghị viện hay Quốc
hội ngừng họp đều có thể coi là một hành động tiếm
quyền.
Mặt khác, Nghị viện hay Quốc hội trên thế giới không có
"người lãnh đạo" hay "cơ quan lãnh đạo" hiểu theo
nghĩa thông thường. Có thể có một người hay một nhóm
người được bầu ra để làm nhiệm vụ điều hành các hoạt
động của cơ quan lập pháp, nhưng cá nhân hay tập thể này
không bao giờ được phép thay mặt Nghị viện hay Quốc hội
để biểu quyết hay quyết định bất cứ điều gì. Để có
thể hoạt động một cách hiệu quả, Nghị viện hay Quốc hội
thường thành lập một số ủy ban chuyên môn hoạt động
thường xuyên (permanent committees), nhưng các ủy ban này chỉ có
trách nhiệm xem xét, thẩm tra các dự luật để soạn các bản
báo cáo, nhận xét giúp các đại biểu nắm vững vấn đề
trước khi thảo luận, biểu quyết chứ không có quyền biểu
quyết thay cho toàn thể Nghị viện hay Quốc hội.
Trong những trường hợp đặc biệt, nếu xét thấy cần thiết,
Nghị viện hay Quốc hội có thể cho phép Chính phủ được ban
hành những văn bản có giá trị tương đương với luật, nhưng
những văn bản này chỉ mang tính chất tạm thời và được
giám sát chặt chẽ. Để trở thành luật, các văn bản này
phải được thông qua tại Nghị viện hay Quốc hội theo đúng
quy trình lập pháp thông thường chứ không thể thông qua bằng
con đường tắt. Vd: tại Pháp, ngoài các văn bản thuộc quyền
lập quy (pouvoir réglementaire), nhánh hành pháp có thể đề nghị
với Nghị viện để được ủy quyền ban hành các sắc luật
(ordonnance)[xviii]. Những sắc luật này chỉ có giá trị trong
một thời gian nhất định, chịu sự kiểm soát của các cơ
quan giám sát luật như Hội đồng Nhà nước (Conseil d'Etat),
Hội đồng Bảo hiến (Conseil constitutionel). Để có thể trở
thành luật (loi), các sắc luật đó phải được Nghị viện
phê chuẩn trước thời hạn đã quy định, quá thời hạn đó
các sắc luật chưa được phê chuẩn sẽ đương nhiên mất
hiệu lực.
Trở lại với Hiến pháp 1946 của VNDCCH, chúng ta thấy việc cho
phép Ban Thường vụ Nghị viện được "thông qua trước"
các dự luật của Chính phủ như điều 36 quy định đã tạo ra
một "con đường tắt" để Chính phủ dễ dàng thông qua các
dự luật – với sự thỏa thuận của một bộ phận nhỏ trong
cơ quan lập pháp. Trong trường hợp Nghị viện không họp,
Chính phủ với sự phê chuẩn của Ban Thường vụ Nghị viện
có thể ban hành các "dự án sắc luật" có giá trị ngang
với luật. Nếu những dự án luật này vi phạm Hiến pháp, làm
hại đến toàn bộ nền dân chủ thì Chủ tịch nước và Chính
phủ vẫn có thể phủi tay vì đã được Ban Thường vụ Nghị
viện gánh vác giùm trách nhiệm. Trong trường hợp Nghị viện
họp bình thường, các dự luật đó cũng sẽ được thông qua
một cách dễ dàng vì hai lý do: (a) Dự luật đã được ban
lãnh đạo của Nghị viện thông qua trước, các nghị sĩ còn
lại muốn ngăn chặn hay sửa đổi phải chống lại chính ban
lãnh đạo của mình chứ không phải chống lại Chính phủ; (b)
Chính phủ và Ban Thường vụ Nghị viện bao gồm những người
hoạt động thường xuyên, nắm vững các vấn đề có liên
quan, trong khi các đại biểu còn lại không có điều kiện để
tìm hiểu vấn đề, vì thế không đủ năng lực để phản
biện. "Thông qua" chỉ còn là thủ tục mang tính hình thức,
chiếu lệ.
Nhược điểm này lại càng rõ hơn khi nhìn vào điều 28:
"Nghị viện nhân dân mỗi năm họp hai lần do Ban thường vụ
triệu tập vào tháng 5 và tháng 11 dương lịch.". Với quy
định này, Nghị viện chỉ là một cơ quan lập pháp "xuân thu
nhị kỳ" mang tính hình thức, trình diễn, mỗi năm chỉ hoạt
động một vài tuần hay một vài tháng, toàn bộ thời gian còn
lại giao khoán công việc cho Ban Thường vụ Nghị viện.
"Nghị viện nhỏ" mang tên Ban Thường vụ Nghị viện mới
thật sự là cơ quan lập pháp có thực quyền, chẳng những làm
công tác lập pháp mà nắm cả các công việc như "kiểm soát
và phê bình Chính phủ" hay "tuyên chiến và đình chiến trong
trường hợp Nghị viện không họp được".
Trong lịch sử, "con đường tắt" để thông qua luật như
đã nói trên đây đã được Đảng Cộng sản khuếch trương
kể từ khi xuất hiện công khai với tư cách là một đảng
độc quyền lãnh đạo. Trong Hiến pháp 1959, Ủy ban Thường vụ
Quốc hội (hậu duệ của Ban Thường vụ Nghị viện) chính
thức được giao quyền "ra pháp lệnh" (điều 53). Trong Hiến
pháp 1980, quyền này được giao cho Hội đồng Nhà nước
(điều 100); cơ quan này được định nghĩa là "chủ tịch
tập thể của Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam"
và là "cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc
hội" (điều 98)[xix]. Trong Hiến pháp 1992, Ủy ban Thường vụ
Quốc hội được tái lập và có quyền "ra pháp lệnh về
những vấn đề được Quốc hội giao" (điều 91). "Pháp
lệnh" chính là những văn bản pháp lý tạm thời có giá trị
gần ngang với luật; những pháp lệnh sau khi áp dụng một
thời gian sẽ được chuyển thành luật. Vì việc ban hành các
pháp lệnh đã được giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội,
quá trình chuyển pháp lệnh thành luật chỉ còn là vấn đề
nội bộ của Quốc hội chứ không còn là vấn đề của Chính
phủ. Đây chính là điều kiện thuận lợi nhất để Chính
phủ dễ dàng khống chế Quốc hội, biến Quốc hội thành cơ
quan phụ thuộc vào Chính phủ và Bộ Chính trị. Trong điều
kiện của một chế độ độc đảng, khi mà Ủy ban Thường
vụ bao gồm những người do Bộ Chính trị chọn lựa, sắp
đặt để làm nhiệm vụ "kiểm soát các đại biểu nhân
dân" thì việc "cơ quan đại biểu nhân dân" trở thành
"Quốc hội của Đảng, do Đảng và vì Đảng" là điều
tất yếu, là chuyện đương nhiên.
<strong>Đánh giá chung</strong>
Điều 16 của Bản Tuyên ngôn về Nhân quyền và Dân quyền năm
1789 của nước Pháp có ghi: "Bất kỳ xã hội nào trong đó
các quyền (droits) không được bảo đảm, sự phân lập giữa
các quyền lực không được xác định, đều coi như không có
Hiến pháp." Nói cách khác, một bản Hiến pháp tốt phải có
đủ hai yếu tố: (1) bảo đảm được các quyền (nhân quyền
và dân quyền) và (2) thiết kế được một hệ thống chính
trị dựa trên nguyên tắc <em>"phân lập giữa các quyền
lực" (séparation des pouvoirs, tức "tam quyền phân
lập").</em>
Như trên đã phân tích, mặc dù là văn bản lập hiến khá
nhất trong số các bản hiến pháp đã soạn thảo dưới sự
lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp 1946 đã
không bảo đảm được sự cân bằng giữa các thiết chế
chính trị theo đúng nguyên tắc "tam quyền phân lập". Cán
cân quyền lực nghiêng hẳn về một phía (Chủ tịch nước)
trong khi quyền lực của cơ quan lập pháp (Nghị viện) lại
lọt vào tay một thiểu số (Ban Thường vụ Nghị viện) khiến
cho quyền lực của Chủ tịch nước trở thành gần như tuyệt
đối. Với một cán cân quyền lực thiên lệch như thế, không
có gì bảo đảm nhánh tư pháp giữ gìn được tính độc lập
của mình như đã ghi ở điều thứ 69: "Trong khi xét xử, các
viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không
được can thiệp." Vì thế, không thể coi Hiến pháp 1946 là
một bản hiến pháp dân chủ mẫu mực, có thể áp dụng nguyên
si trong tình hình hiện nay như một số nhà nghiên cứu hay chính
trị gia đã khẳng định.
Tất nhiên, trong hoàn cảnh thực tế của nước Việt Nam hiện
nay, nếu Đảng Cộng sản thật sự có ý muốn cải cách chính
trị để chuyển hóa từ một chế độ độc-tài-toàn-trị sang
một chế độ hướng-đến-dân-chủ, nếu các đảng viên cộng
sản "cấp tiến" có khả năng đấu tranh để đạt được
một hiến pháp tương tự như Hiến pháp 1946, thì chúng ta cũng
có thể hoan nghênh, coi đó như một bước tiến đầu tiên,
một bước chuyển tiếp. Thế nhưng, như đã phân tích trên
đây, văn bản lập hiến này còn có nhiều khuyết điểm nghiêm
trọng, vì thế không thể coi đó là mục tiêu sau cùng, là
đích đến của con đường dân chủ hóa. Để có thể thiết
lập quyền làm chủ thật sự của nhân dân trên lĩnh vực
chính trị, cần phải hoàn thành một bước tiến thứ hai, một
nửa đoạn đường kế tiếp – quan trọng hơn và thiết yếu
hơn. Đó chính là việc thiết kế lại các thiết chế chính
trị dựa trên nguyên tắc "tam quyền phân lập" nhằm tạo ra
một hệ thống kiểm soát và làm cân bằng (checks and balances)
– cơ chế hiệu quả nhất để ngăn ngừa lạm quyền và tham
nhũng. Không làm được điều đó thì tự do, dân chủ vẫn
chỉ là những cái bánh vẽ, còn trong thực tế thì nhân dân
vẫn phải tiếp tục chịu đựng những "vi phạm thường
ngày" của một bộ máy hành pháp chuyên quyền không bị kiểm
soát hoặc không thể kiểm soát. Đó chính là bài học xương
máu mà nhân dân các nước "chậm tiến" đã và đang phải
trả giá cho những ước mơ "độc lập, tự do" có tính
bồng bột, ngây thơ từ giữa thế kỷ 20 cho đến tận ngày
nay.
Nhân dân Việt Nam – những người đã từng bị lừa dối quá
nhiều trong quá khứ, không thể cho phép bất cứ cá nhân hay
tổ chức chính trị nào tìm cách thay thế một sự lừa dối
này bằng một sự lừa dối khác, không thể tiếp tục thay
thế ảo tưởng này bằng một ảo tưởng khác.
<em>Đà Lạt, nhân kỷ niệm ngày Đại cách mạng Pháp thành
công (14/7/1789 – 14/7/2012)</em>
MAI THÁI LĨNH
© 2012 pro&contra
[i] Phạm Duy Nghĩa, Bản Hiến pháp sáu mươi năm trước và
những món nợ lịch sử, Tuổi Trẻ, Chủ Nhật, 18/02/2007:
http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/187737/Ban-Hien-phap-sau-muoi-nam-truoc-va-nhung-mon-no-lich-su.html
[ii] Impeachment: một số tác giả sử dụng từ "đàn hặc".
Nhưng theo Đào Duy Anh thì "đàn hặc" có nghĩa là "chỉ
trích tội lỗi của quan lại (censurer)". Ý nghĩa này hơi nhẹ
so với impeachment, vì thế tôi dùng từ "luận tội".
[iii] Hiến pháp mới của Phần Lan (năm 2000) đã hạn chế
quyền lực của Tổng thống đến mức nhiều nhà chính trị
học không đồng ý coi Phần Lan như một mô hình tiêu biểu
của chế độ nửa-tổng thống. Vì vậy tôi không dùng bản
này để so sánh.
[iv] Trước đó, quyền bất khả xâm phạm này chỉ dành cho các
nghị sĩ tại Hạ viện và Thượng viện.
[v] A Country Study: Finland, op. cit., Chapter 4.
[vi] Phó thự 副 署: Quan Tổng thống đã ký tên ở các pháp
luật và mệnh lệnh rồi, phải có một viên Bộ trưởng ký
tên theo vào, thế gọi là phó thự (contre-signer). Đào Duy Anh,
Hán-Việt Từ điển giản yếu.
[vii] Constitution 1919 of Finland, Adopted on: 17 July 1919, ICL Document
Status: 22 Dec 1995: http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html.
[viii] Nguyên văn: "Le Premier Ministre dirige l'action du
Gouvernement."
[ix] Mai Thái Lĩnh, Huyền thoại về một Nhà nước tự tiêu
vong, talawas 2005, chương VII : Dân chủ vô sản: từ lý luận
đến hiện thực.
[x]United Kingdom là tên viết tắt của United Kingdom of Great Britain
and Northern Ireland (Vương quốc Liên hiệp ĐạiBritain và Bắc Ái
Nhĩ Lan). Vương quốc này bao gồm 4 xứ (countries): Anh
(England),Wales,Scotland và Bắc Ái Nhĩ Lan.
[xi] Đạo luật này thay thế cho một đạo luật ban hành vào
năm 1957.
[xii] Tòa Thượng thẩm (High Court) ở hai xứ Anh (England) và Wales
chịu trách nhiệm xét xử sơ thẩm đối với các vụ án liên
quan đến những món tiền lớn hay các vụ án quan trọng, đồng
thời cũng có thẩm quyền giám sát đối với hầu hết các tòa
án cấp dưới. Một số từ điển Anh-Việt dịch nhầm thành
Tòa án Tối cao. Trong thực tế, "tòa án tối cao" ở Vương
quốc Liên hiệp Anh trước đây là Ủy ban Phúc thẩm (Appellate
Committee) thuộc Thượng viện Anh. Từ cuối năm 2009, Tòa án
Tối cao (Supreme Court of United Kingdom) được chính thức thành
lập, thay thế cho Ủy ban nói trên.
[xiii] Parliament of the United Kingdom, "Disqualification for membership
of the House of Commons":
http://www.parliament.uk/briefing-papers/SN03221.pdf
[xiv] Assemblée nationale, "Fiche n° 16 : Le statut du député":
http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/fiches_synthese/fiche_16.asp
[xv] Assemblée nationale, "Les incompatibilités":
http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/incompatibilites.asp
[xvi] Montesquieu, De l'esprit des lois, livre XI, 6 (De la constitution
anglaise).
[xvii] Điều 38 quy định: "Khi Nghị viện không họp được,
Ban Thường vụ cùng với Chính phủ có quyền quyết định
tuyên chiến hay đình chiến." Nhưng điều 49, mục (k) lại ghi
"Tuyên chiến hay đình chiến theo như điều 38 đã định"
thuộc quyền hạn của Chủ tịch nước.
[xviii] Ở Pháp, sắc luật (ordonnance) dưới thời Đệ ngũ Cộng
hòa là sự tiếp nối của hình thức sắc lệnh-luật
(décret-loi) dưới thời Đệ tam Cộng hòa và Đệ tứ Cộng
hòa.
[xix] Vào lúc này, Chủ tịch và các Phó chủ tịch Quốc hội
chỉ làm các công việc mang tính hình thức như: chủ toạ các
phiên họp, bảo đảm việc thi hành nội quy, thực hiện quan
hệ đối ngoại của Quốc hội, v.v…
***********************************
Entry này được tự động gửi lên từ trang Dân Luận
(http://danluan.org/node/13384), một số đường liên kết và hình
ảnh có thể sai lệch. Mời độc giả ghé thăm Dân Luận để
xem bài viết hoàn chỉnh. Dân Luận có thể bị chặn tường
lửa ở Việt Nam, xin đọc hướng dẫn cách vượt tường lửa
tại đây (http://kom.aau.dk/~hcn/vuot_tuong_lua.htm) hoặc ở đây
(http://docs.google.com/fileview?id=0B_SKdt9lFNAxZGJhYThiZDEtNGI4NC00Njk3LTllN2EtNGI4MGZhYmRkYjIx&hl=en)
hoặc ở đây (http://danluan.org/node/244).
Dân Luận có các blog dự phòng trên WordPress
(http://danluan.wordpress.com) và Blogspot (http://danluanvn.blogspot.com),
mời độc giả truy cập trong trường hợp trang Danluan.org gặp
trục trặc... Xin liên lạc với banbientap(a-còng)danluan.org để
gửi bài viết cho Dân Luận!
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét