src="http://danluan.org/files/u1/sub02/ImageHandlerLarge_0.jpg" width="250"
height="195" alt="ImageHandlerLarge_0.jpg" /><div class="textholder">Chủ
tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh công bố Hiến pháp của nước
Việt Nam DCCH ngày 1/1/1960</div></div>
Trong cuộc thảo luận Hiến pháp những năm gần đây, bản
Hiến pháp 1946 được nhắc đến nhiều, như một bản Hiến
pháp mẫu mực, phản ánh chân thực tinh thần pháp quyền. Vì
vậy có không ít người đề nghị cuộc sửa đổi Hiến pháp
sắp tới chỉ cần quay lại mô hình đó là đủ. Nhưng nếu
phân tích bản Hiến pháp 1946 trong bối cảnh lịch sử của nó,
tôi e rằng để đạt được mục tiêu Nhà nước pháp quyền,
chúng ta cần phải có một cơ chế tiến bộ hơn Hiến pháp
1946.
Sau khi thảo luận các ưu điểm cần học hỏi, tôi sẽ phân
tích những hạn chế của Hiến pháp 1946, và những thận trọng
cần có khi học tập từ mô hình này.
<h2>Tinh thần Hiến pháp 1946: trọng đa nguyên</h2>
So với Hiến pháp 1992 hiện hành, Hiến pháp 1946 quả thực có
nhiều ưu điểm: ngắn gọn, súc tích; các điều khoản về dân
quyền rõ ràng, không mập mờ bởi cụm từ "theo quy định
của pháp luật"; phân định rõ quyền lập pháp, hành pháp,
tòa án. Đặc biệt, hệ thống Tòa án tổ chức theo cấp xét
xử, chứ không theo địa phận hành chính. Cách tổ chức hệ
thống Tòa án theo địa phận hành chính như hiện nay khiến Tòa
án thành "cấp dưới," bị chi phối bởi các cơ quan hành
pháp địa phương. Vì vậy cơ chế này thất bại trong việc
bảo đảm tính độc lập của Tòa án để đối trọng quyền
lực chính trị, bảo vệ quyền lợi người dân.
<div class="boxright200"><div class="quotebody"><div class="quoteopen"><img
class="quoleft" src="/misc/quoleft.png"/></div>Hiến pháp 1946 được
thông qua bởi một Quốc hội lập hiến đa đảng, trong đó
nguyên tắc đa nguyên được tôn trọng.<img class="quoright"
src="/misc/quoright.png"/> <br class="quoteclear"></div></div>
Quan trọng hơn cả, bản Hiến pháp 1946 được thông qua bởi
một Quốc hội lập hiến đa đảng, trong đó nguyên tắc đa
nguyên được tôn trọng. Quốc hội năm 1946 bao gồm các đảng
chính trị và đoàn thể thuộc mặt trận Việt Minh, như Đảng
Dân Chủ, Đảng Xã hội, nhóm Mác-xít. Các tổ chức đối lập
có Việt Nam Cách Mệnh Đồng Minh Hội, Việt Nam Quốc Dân
Đảng. Ngoài ra còn nhiều đại biểu độc lập, tiêu biểu là
như ông Nguyễn Sơn Hà doanh nhân Hải Phòng, người đã không
bỏ phiếu thông qua Hiến pháp 1946 vì Hiến pháp không công
nhận quyền tự do doanh thương; các đại biểu dân tộc thiểu
số (ông Nguyễn Văn Chi, Nguyễn Khánh Kim, những người cổ vũ
quyền quốc dân thiểu số); các đại biểu tôn giáo (cha Tín,
người đề xuất thêm quyền tự do giáo dục, cha Trực, sư
Thích Mục Thể); các đại biểu phụ nữ, tích cực trong việc
bảo vệ quyền lợi phụ nữ khi thảo luận điều 12 về bình
đẳng giữa nam giới và nữ giới.
Trong quá trình thảo luận Hiến pháp 1946, nguyên tắc đa nguyên
về cơ bản được tôn trọng. Các đảng chính trị và các
đại biểu độc lập đều có quyền lên tiếng bảo vệ quan
điểm của họ. Ngày 2 tháng 11 năm 1946, kỳ họp thứ hai của
Quốc hội lập hiến bắt đầu thảo luận bản dự thảo Hiến
pháp. Sau khi thuyết trình viên của Tiểu ban Hiến pháp, ông
Đỗ Đức Dục (luật gia thuộc Đảng Dân Chủ), báo cáo các
nguyên tắc chính và nội dung cơ bản của bản dự thảo đã
được tiểu ban thống nhất, thành viên thiểu số của Tiểu
ban được mời phát biểu để bảo vệ quan điểm của họ.
Thành viên thiểu số của Tiểu ban Hiến pháp là những thành
viên có quan điểm khác với quan điểm của đa số trong tiểu
ban, và quan điểm thiểu số của họ đã không được phản
ánh trong bản dự thảo. Tuy vậy, quy trình lập hiến bảo đảm
quyền phát biểu của ý kiến thiểu số đó, để toàn thể
Quốc hội được biết quan điểm của họ. Như vậy, họ có
cơ hội thuyết phục Quốc hội lập hiến một lần nữa. Đó
là tinh thần tôn trọng đa nguyên và dân chủ: đa số thắng
thiểu số, nhưng đa số không thể tước đi quyền ngôn luận
của thiểu số.
Quá trình thảo luận Hiến pháp 1946 là nghiêm túc, sôi nổi và
đa nguyên; nhưng quan điểm của đa số vẫn dè dặt mở rộng
các quyền tự do và mong muốn kiểm soát các quyền tự do đó.
Tương tự như vậy, mỗi đại biểu đều có quyền góp ý trong
việc thảo luận mỗi điều khoản cụ thể của Hiến pháp.
Nếu Quốc hội chưa thể thống nhất ngay được với các đề
xuất mới, Tiểu ban Hiến pháp được giao nhiệm vụ thảo
luận lại câu chữ của đề xuất, và đưa ra trước Quốc
hội để thảo luận trong kỳ họp sau. Ví dụ, đại biểu Công
giáo – cha Tín – yêu cầu thêm quyền tự do giáo dục vào
điều 15 Hiến pháp. Sau một cuộc thảo luận sôi nổi và kéo
dài mà không ngã ngũ, chủ tịch Quốc hội giao cho Tiểu ban
hiến pháp nghiên cứu lại điều này. Đề xuất này sau đó
được đưa vào Hiến pháp 1946: "quyền tự do mở trường
học" nhưng vẫn phải theo chương trình của Nhà nước [1]. Ví
dụ này chứng tỏ hai điều: quá trình thảo luận Hiến pháp
1946 là nghiêm túc, sôi nổi và đa nguyên; nhưng quan điểm của
đa số vẫn dè dặt mở rộng các quyền tự do và mong muốn
kiểm soát các quyền tự do đó.
Trước khi bản dự thảo hiến pháp bắt đầu được thảo
luận, và sau khi bản dự thảo đã được thông qua, đại diện
các đảng chính trị và các đại biểu độc lập được mời
phát biểu ý kiến. Có ý kiến phản đối bản dự thảo, như
đại biểu Quốc Dân Đảng Phạm Gia Độ hay Trần Trung Dung
phản đối chế độ một viện, một cơ chế sẽ dẫn đến
độc tài của đa số; hay đại biểu độc lập Nguyễn Sơn Hà,
doanh nhân Hải Phòng, phản đối bản Hiến pháp vì trong đó
không ghi nhận quyền tự do doanh thương. Có ý kiến chưa hài
lòng với bản dự thảo, như đại biểu Mác-xít hay Xã hội,
vì quyền lợi giới cần lao chưa được bảo vệ đủ. Có ý
kiến hoàn toàn hoan nghênh. Cha Trực, đại diện Công giáo còn
phát biểu, sau khi đọc dự thảo, rằng ông đã yên tâm rằng
Nhà nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa hoàn toàn là một thể
chế cộng hòa, chứ không phải cộng sản như nhiều người
đã lo ngại. Tất cả những ý kiến đó đã được ghi lại
trong báo Cứu quốc, cơ quan ngôn luận của mặt trận Việt
Minh2.
<h2>Hạn chế của Hiến pháp 1946: Tập quyền chứ không phải
phân quyền</h2>
Hiến pháp 1946 cần được đánh giá trong bối cảnh lịch sử
của nó, thì mới có thể rút ra những bài học thực tiễn và
hữu ích.
<div class="boxright200"><div class="quotebody"><div class="quoteopen"><img
class="quoleft" src="/misc/quoleft.png"/></div>Cơ chế quyền lực Nhà
nước của Hiến pháp 1946 là cơ chế tập quyền, không phải
phân quyền. Các điều khoản về dân quyền và nhân quyền cũng
chưa đầy đủ, không đáp ứng được nhu cầu bảo vệ các
quyền công dân trong mối quan hệ đa dạng và phức tạp giữa
công dân và Nhà nước ngày nay.<img class="quoright"
src="/misc/quoright.png"/> <br class="quoteclear"></div></div>
Bản Hiến pháp này được soạn thảo, thảo luận và thông qua
trong bối cảnh căng thẳng gia tăng với Pháp, vốn toan tính quay
trở lại áp đặt cai trị thuộc địa ở Đông Dương. Dù
rằng có lẽ các đại biểu Quốc hội lập hiến không ai nghĩ
rằng chiến tranh sẽ tái diễn chỉ một tháng sau khi bản hiến
pháp được thông qua (ngày 19 tháng 12 năm 1946), không khí chung
của thời điểm tháng 11 năm 1946 là sự cảnh giác và tinh
thần bảo vệ nền độc lập và kiến thiết quốc gia. Đa số
đại biểu Việt Minh đã cho rằng bản Hiến pháp phải đặt
độc lập quốc gia và hoàn cảnh thực tế lên hàng đầu, có
nghĩa rằng lợi ích tập thể đặt trước quyền lợi cá nhân,
quyền lợi giai cấp. Ông Nguyễn Đình Thi, phát ngôn nhân của
mặt trận Việt Minh, đã phát biểu về "cái căn bản của
lập hiến" như sau: "<em>Khi lập hiến, phải làm thế nào cho
hợp với tình trạng xã hội. Ở nước ta, cái đích chính là
giải phóng dân tộc. Nhưng chúng ta không quên rằng nước ta
chưa được hoàn toàn độc lập. Muốn phản chiếu được
thực trạng xã hội, hiến pháp Việt Nam phải là một lợi khí
của tổ chức nhân dân để giải phóng dân tộc... Phải làm
thế nào cho tất cả mọi giai cấp, mọi giới trong dân tộc
sát cách nhau tranh đấu để dành được quyền lợi cho
nước.</em>"
Chính vì đa số trong Quốc hội lập hiến 1946 đã đặt tinh
thần kiến thiết và bảo vệ quốc gia lên hàng đầu, cơ chế
quyền lực Nhà nước của Hiến pháp 1946 thực ra là cơ chế
tập quyền để kiến tạo một nhà nước mạnh. Nghị viện
chỉ có một viện. Nghị viện bầu ra Chủ tịch nước, với
2/3 số đại biểu tán thành; hoặc nếu sau lần bầu thứ nhất
không có đủ 2/3 phiếu thuận, trong lần bầu thứ 2, chỉ cần
đa số Nghị viện là đủ để bầu Chủ tịch nước (điều
45). Chủ tịch nước chọn Thủ tướng với chuẩn thuận của
Nghị viện (Điều 47). Mà Thủ tướng được bổ nhiệm bởi
Chủ tịch nước chắc chắn sẽ phục tùng các chính sách của
Chủ tịch nước. Thêm vào đó, mỗi sắc lệnh của chính phủ
phải có chữ ký của Chủ tịch nước (điều 53). Chữ ký này
đảm bảo tiếng nói của Chủ tịch nước phải được tôn
trọng trong các quyết định của Nội các. Theo cơ chế này,
quyền lực của Chủ tịch nước rất lớn: có sự hậu thuẫn
của đa số nghị viện, và nắm quyền hành pháp cao nhất. Cơ
chế này không chỉ có thể dẫn đến "độc tài của đa
số," mà có nguy cơ dẫn đến độc tài cá nhân với sự hậu
thuẫn của đa số đại biểu viện lập pháp... Không hề có
cơ chế đối trọng quyền lực của hành pháp: không có một
viện lập pháp thứ hai; không có cơ quan bảo hiến.
Tiến sĩ Bùi Ngọc Sơn trong bài viết "Bài học từ Hiến pháp
1946: Ý chí nhân dân" đăng trên Tia Sáng 24/09/2011, có đề cập
đến cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm với Nội các như một
giá trị của Hiến pháp 1946. Nhưng đặt trong tổng thể cơ
chế quyền lực của Hiến pháp 1946, vai trò kiểm soát quyền
lực của việc bỏ phiếu bất tín nhiệm này là không đáng
kể. Quyền lực hành pháp thực sự nằm trong tay Chủ tịch
nước chứ không phải Thủ tướng và Nội các. Dù Thủ tướng
và nội các có bị bỏ phiếu bất tín nhiệm, thì Chủ tịch
nước, nhân vật thực sự nắm quyền lực, cũng không bị ảnh
hưởng gì.
Tòa án có thể có tiềm năng làm đối trọng quyền lực. Nhưng
thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm, mà bản Hiến pháp 1946 không
quy định thêm bất kỳ đảm bảo thực tiễn nào cho độc lập
của Tòa án ngoài một tuyên bố chung chung "Trong khi xét xử,
các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác
không được can thiệp" (Điều 69). Tuyên bố này tự nó không
làm cho Tòa án độc lập, mà cần một cơ chế cụ thể hơn,
ví dụ, một nhiệm kỳ đủ dài để thẩm phán có thể phán
xử theo pháp luật mà không phải lo sợ họ có thể bị miễn
nhiệm bất kỳ lúc nào nếu phải ra quyết định trái ý các
cơ quan quyền lực chính trị; hoặc một hệ thống tự quản
của hệ thống Tòa án, để các cơ quan chính trị không thể
can thiệp vào các quyết định kỷ luật hay hành chính của
ngành Tòa án.
Đây là một điểm mà lần sửa đổi Hiến pháp sắp tới cần
chú trọng giải quyết: kiểm soát quyền lực Nhà nước cần
một cơ chế kiểm soát và đối trọng thực tiễn. Chế độ
nào cũng tuyên bố "quyền lực nhà nước thuộc về nhân
dân" hay "ý chí quốc dân là trên hết." Nhưng chỉ những
tuyên bố chính trị chung chung không đủ để đảm bảo dân
chủ, pháp trị hay dân quyền. Các cơ chế phân quyền, bầu
cử, quy trình lập pháp, cơ quan bảo hiến, mới thực sự là
thước đo quyết tâm chính trị trong việc bảo vệ các quyền
tự do dân chủ của công dân.
Ngoài ra, Hiến pháp 1946 đã không ghi nhận một số quyền con
người cần được đảm bảo trong bối cảnh xã hội ngày nay,
ví dụ các quyền về môi trường, hoặc quyền bình đẳng,
không bị phân biệt đối xử vì khuynh hướng tính dục. Một
hạn chế khác của Hiến pháp 1946, mà tiến sĩ Bùi Ngọc Sơn
đã từng nêu, là sự thiếu vắng cơ quan kiểm soát tính hợp
hiến của các điều luật, hay tính hợp thức của các văn
bản của Quốc hội và chính phủ. Nếu không có một cơ quan
bảo hiến, dù đó là Tòa án Hiến pháp, chức năng bảo hiến
của Tòa án Tối cao, hoặc một hội đồng bảo hiến trực
thuộc Quốc hội, bản Hiến pháp dù tiến bộ đến mấy sẽ
khó phát huy vai trò bảo vệ quyền lợi của nhân dân trước
lạm quyền.
Một hạn chế khác của Hiến pháp 1946 là việc hiến pháp này
chưa được ban hành và thực thi. Tuy nhiên trong bài viết này
tôi không tập trung vào khía cạnh này, mà chỉ phân tích tinh
thần và mô hình của Hiến pháp 1946.
<h2>Hiến pháp của toàn dân cần tinh thần đa nguyên của Hiến
pháp 1946</h2>
Như vậy, Hiến pháp 1946 có nhiều điều đáng để học hỏi,
như sự súc tích ngắn gọn, các điều khoản về quyền con
người rõ ràng không mập mờ, và đặc biệt là quy trình lập
hiến tôn trọng đa nguyên. Tuy vậy, bản Hiến pháp 1946 có
những điểm hạn chế, do được thông qua trong bối cảnh
chiến tranh gần kề. Cơ chế quyền lực Nhà nước của Hiến
pháp 1946 là cơ chế tập quyền, không phải phân quyền. Các
điều khoản về dân quyền và nhân quyền cũng chưa đầy đủ,
không đáp ứng được nhu cầu bảo vệ các quyền công dân
trong mối quan hệ đa dạng và phức tạp giữa công dân và Nhà
nước ngày nay.
Hiểu những hạn chế của Hiến pháp 1946 do bối cảnh lịch
sử đem lại là để học những bài học thực tiễn cho lần
sửa đổi Hiến pháp tới. Chúng ta không nên hài lòng với một
mô hình nào đã có sẵn, dù đó là mô hình nước ngoài hay mô
hình hiến pháp từ chính lịch sử, mà cần hiểu những nhu
cầu của chính xã hội ngày nay, và cởi mởi tiếp thu mọi ý
kiến từ mọi thành phần trong xã hội, để từ đó làm ra
một bản Hiến pháp phù hợp với xã hội mà chúng ta đang
sống.
Mỗi bản Hiến pháp đều là sản phẩm của thời đại trong
đó chúng được làm ra, vì vậy không có bản Hiến pháp nào
hoàn hảo. Điều quan trọng là mọi ý kiến đã có cơ hội
được phát biểu chưa, mọi đề xuất đã được cân nhắc
chưa, và cơ chế hiến pháp có uyển chuyển đủ để cho phép
thích ứng với những chuyển biến trong tương lai của xã hội
hay không? Quy trình thảo luận và thông qua Hiến pháp 1946 với
tinh thần đa nguyên chắc chắn là điều mà lần sửa đổi
Hiến pháp lần này chúng ta cần áp dụng và phát huy.
____________________
[*] Nghiên cứu sinh Luật, Đại học Indiana, Hoa Kỳ
1. Báo Cứu Quốc số 399.
2. Xem báo Cứu Quốc số 394 – 401, từ ngày 2 đến 10 tháng 11
năm 1946.
***********************************
Entry này được tự động gửi lên từ trang Dân Luận
(http://danluan.org/node/10879), một số đường liên kết và hình
ảnh có thể sai lệch. Mời độc giả ghé thăm Dân Luận để
xem bài viết hoàn chỉnh. Dân Luận có thể bị chặn tường
lửa ở Việt Nam, xin đọc hướng dẫn cách vượt tường lửa
tại đây (http://kom.aau.dk/~hcn/vuot_tuong_lua.htm) hoặc ở đây
(http://docs.google.com/fileview?id=0B_SKdt9lFNAxZGJhYThiZDEtNGI4NC00Njk3LTllN2EtNGI4MGZhYmRkYjIx&hl=en)
hoặc ở đây (http://danluan.org/node/244).
Dân Luận có các blog dự phòng trên WordPress
(http://danluan.wordpress.com) và Blogspot (http://danluanvn.blogspot.com),
mời độc giả truy cập trong trường hợp trang Danluan.org gặp
trục trặc... Xin liên lạc với banbientap(a-còng)danluan.org để
gửi bài viết cho Dân Luận!
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét